柯文哲批蔡政府作假帳，真的嗎？律師詳解「特別預算」錢從哪裡來

前台北市長柯文哲，近期在臉書發文批評執政黨的財政紀律。他主張，目前債務還本6700億、累積歲計賸餘4474億等數字，是用特別預算「作假帳」的表象。

這話一出大眾譁然，「特別預算」的討論此起彼落；財政部雖然馬上澄清，但億來億去的數字，對大眾來說也是霧裡看花，以下就來說分明。

「總預算」與「特別預算」有什麼不同？

▍總預算是什麼？

立法院每年9月～12月的會期（第二會期）被稱為預算會期，顧名思義是審查行政院提出的隔年年度總預算案。

總預算案包括國家一整年的歲入跟歲出。行政院將總預算案提出到立法院後，就啟動預算審議的流程。由於國家預算涉及各個領域的專業，像是社福預算跟國防預算就截然不同，因此會交由立法院不同的委員會，審查各個預算科目，到二讀再由全體委員審查。

就跟公司的預算一樣，有收入就有支出，預算也包括了歲入跟歲出。預算的歲入，只能按照以往的數字，加上對今年的經濟景氣來「預估」（註一🔻）。通常情況下，每年編列的歲入及歲出會維持平衡，以保持國家財政穩健。

註一

公部門年度預算歲出雖然有所限制，但歲入卻難以準確預估會收到多少。這好比公司編列年度預算時，沒辦法預期到隔年生意超出預期，國家也同樣是如此。舉例來說，如果預估隔年度景氣堪憂，對稅收預算估計相對保守，但隔年卻出口大爆發，許多公司繳交「營利事業所得稅」超出預期，這時候就會產生「超徵」。

▍特別預算是什麼？

特別預算按照《預算法》的規定，在有國防緊急戰爭、經濟重大變故、重大災變以及不定期或數年一次之重大政事時，可以在總預算之外另行提出，但依舊要按照《預算法》的程序來審議。

另一方面，前述審議程序，不免讓人覺得綁手綁腳，故而行政機關喜歡以「特別立法」的方式另外立專法，做為編製特別預算的基礎；有學者就把這樣的模式，稱作「特別條例化」（註二🔻）。

註二

羅承宗，《新世紀財稅與預算法理論與課題》，翰蘆，2011年7月初版，頁44-45。

不同於總預算追求收支平衡，特別預算既然是針對特殊目的而規劃的巨額支出，自然不太可能在當年度就有足夠的稅收支應，達到收支平衡。這些多出來的支出，除了移用歲計賸餘，就只能舉債因應。

因此，如果使用特別預算消耗某些支應，並單純只看年度總預算，這樣的運作模式就會達到「美化預算」的效果。

特別預算的財源從「歲計賸餘」來？政府真的有做假帳嗎？

既然特別預算是花總預算以外的錢，那麼對應的財源哪裡來？

一種方式是移用「歲計賸餘」。舉例來說，《疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例》中規定：普發現金6000元所需經費來源，「得以移用以前年度歲計賸餘或舉借債務支應」。

為什麼會有「歲計賸餘」？我們知道，2021、2022兩年，雖然國內實體消費受疫情影響有重大衝擊，但因為製造業外銷狀況相對優異，因此稅收超出預期；即使多收到稅，國家也不能亂花，依法應繳回國庫。原本預期達成平衡的歲出與歲入，就因為歲入出乎預期的高，而產生賸餘。

按照《預算法》規定，原則上，歲計賸餘不得充「經常支出」之用。但，不管是普發現金還是前瞻基礎建設，較受到詬病的，就是以「特別立法」的方式，排除「不得支應經常支出」的法定原則。換句話說，理論上國家可以用舉債或是移用歲計謄餘的方式，支應經常支出。

這個問題在普發現金時較小，畢竟國家也不會年年發錢。但疫後重建、基礎建設這類的支出，未必是一時性支出，若能排除「不得支應經常支出」的法定原則，就可能在沒有穩定財源的情況下，拿歲計賸餘支應本來就該花的錢。

我們或許可以說，特別預算的常態化，讓國會審議時無法量入為出；也可以說，特別預算中的許多科目，其實是拿來支應經常性支出。

但無論如何，這都談不上「假帳」。因為特別預算及對應的特別條例，需要國會審議通過，特別預算的收支也會公開，並不會因為債務是特別預算借的，就看不出來。

國家可以靠特別預算不斷「舉債」？政府會不會債台高築？

特別預算可能是拿前一年度的歲計賸餘來用；在台灣，可能就是往年的超徵稅額。但真正讓大眾擔心的是舉債：國家會不會透過特別預算舉債，以支應經常支出，還復一年的債台高築呢？

有鑑於此，《公共債務法》有規定，中央總預算及特別預算的舉債額度，不得超過總預算及特別預算歲出總額的15%。換句話說，如果要支出10億元蓋軌道建設，只有15%的錢能舉債，其他85%要不自籌財源，要不就要累積夠多的歲計賸餘。

除了每年15%的限制以外，公債法也規定，中央的債務總額不能超過前3年度GDP的 40.6%。《前瞻基礎建設條例》及《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》較為人詬病的點，就是他們又用「特別規定」排除公債法年度15%的原則限制。

會出現這樣的狀況，可能是因為在編列總預算時，當年度可以用的歲入早已編進去；國家突然要多花錢，不太可能臨時弄出多的收入，這時候15%的公債限制顯然不夠用，也就造就特別預算伴隨著「特別條例化」──讓立法者可以用特別規定，排除15%的公債天花板。

當然這是值得詬病的！特別條例化的結果，是讓公債法15%的舉債上限變成裝飾，需要的時候，立法就能繞過，對財政健全不是一件好事。

但稍微值得稱許的是，這些特別條例，都沒有排除中央債務總額不能超過GDP的40.6%的限制。因此，就算在特別預算中超額支出，民眾依然可以從債務總額來觀察財政紀律的整體狀態。

根據財政部的公開資料顯示，長期債務的比例並未因此增加。當然，國債的總額持續增加是無法否認的，不過隨著GDP成長，國債總額的占比卻是逐年下降。

為何國家用特別預算大撒幣，國債成長卻比往年少？

那麼疑問就來了，為什麼國家這幾年使用各種特別預算、大撒幣，債務的成長卻比往年少？一個原因，就是大家說的「稅收超徵」。我們知道，超徵的款項仍需進入國庫，但總預算的歲入、歲出已經編列好了，這麼一來，超徵的金額就會變成「歲計賸餘」。

白話的說，雖然是大撒幣，但當國家有多的賸餘可以「移用」時，撒起來就有底氣，舉債可以少一些。

「特別條例常態化」不是近年才有的特殊現象，是歷史共業

平心而論，特別條例常態化是一個事實，但這不是1、2年才出現的特殊現象，而是持續幾十年的「歷史共業」。

根據學者整理，從1950年代起，就有「反攻大陸準備事項特別歲入歲出預算」、「實施耕者有其田特別歲入歲出預算」，甚至大家熟悉的南北高速公路、921災後重建等，都是用特別預算來支應（註三🔻）。

註三

羅承宗，《新世紀財稅與預算法理論與課題》，翰蘆，2011年7月初版，頁55。

然而，許多時候我們總是忘記：國家的錢最終屬於全體國民。公共建設、社會支出，甚至是普發現金，固然一時開心，但花的其實是大家、是自己的錢。

整體來說，國家近年的債務總額增加，但債務占GDP的比例逐年下降，一方面來自於GDP提升，一方面則是因為超徵而有預期外的歲計賸餘。

當然，財政收入沒有在天天過年的。錢多的時候，解決必要的未爆彈，或許比特別預算更為必要（例如勞健保財政、公營事業虧損撥補等），但要在整體債務沒有排除特別預算時，說政府做「假帳」，實在是太誇張了。

作者簡介
吳俊志，晨心法律事務所合署律師，工會顧問律師，經營《普通人的理財小秘書》粉絲專頁。有稅務及會計專長，同時在法律補習班授課。除了稅務與財產規劃的案件外，對於酒店會遇到的法律問題也有充分的實務經驗。

責任編輯：倪旻勤
核稿編輯：陳瑋鴻