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柯文哲批蔡政府作假帳,真的嗎?律師詳解「特別預算」錢從哪裡來
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柯文哲批蔡政府作假帳,真的嗎?律師詳解「特別預算」錢從哪裡來

柯文哲批蔡政府作假帳,真的嗎?律師詳解「特別預算」錢從哪裡來
什麼是總預算?什麼是特別預算?特別預算財源哪裡來?律師一文解析。 (來源:Dreamstime/典匠影像)
撰文者:吳俊志
摘要

1.柯文哲8月初批評執政黨的財政紀律不佳。他主張,目前中央政府債務還本6700億、累積歲計賸餘4474億等數字,看起來績效優異,但其實是「作假帳」來的。

2.柯文哲認為,蔡政府執政的幾年間,將「特別預算常態化」。但特別條例常態化並非蔡政府時期才出現的特殊現象。

3.特別預算可能是拿前一年度的歲計賸餘來用,但真正讓大眾擔心的是舉債。有鑑於此,《公共債務法》規定,中央債務總額不得超過前3年度GDP的40.6%。

4.根據財政部的公開資料顯示,長期債務的比例並未因此增加。國債總額雖然持續增加,不過隨著GDP成長,國債總額的占比卻逐年下降。

前台北市長柯文哲,近期在臉書發文批評執政黨的財政紀律。他主張,目前債務還本6700億、累積歲計賸餘4474億等數字,是用特別預算「作假帳」的表象。

這話一出大眾譁然,「特別預算」的討論此起彼落;財政部雖然馬上澄清,但億來億去的數字,對大眾來說也是霧裡看花,以下就來說分明。

「總預算」與「特別預算」有什麼不同?

▍總預算是什麼?

立法院每年9月~12月的會期(第二會期)被稱為預算會期,顧名思義是審查行政院提出的隔年年度總預算案。

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總預算案包括國家一整年的歲入跟歲出。行政院將總預算案提出到立法院後,就啟動預算審議的流程。由於國家預算涉及各個領域的專業,像是社福預算跟國防預算就截然不同,因此會交由立法院不同的委員會,審查各個預算科目,到二讀再由全體委員審查。

就跟公司的預算一樣,有收入就有支出,預算也包括了歲入跟歲出。預算的歲入,只能按照以往的數字,加上對今年的經濟景氣來「預估」(註一🔻)。通常情況下,每年編列的歲入及歲出會維持平衡,以保持國家財政穩健。

註一

公部門年度預算歲出雖然有所限制,但歲入卻難以準確預估會收到多少。這好比公司編列年度預算時,沒辦法預期到隔年生意超出預期,國家也同樣是如此。舉例來說,如果預估隔年度景氣堪憂,對稅收預算估計相對保守,但隔年卻出口大爆發,許多公司繳交「營利事業所得稅」超出預期,這時候就會產生「超徵」。

▍特別預算是什麼?

特別預算按照《預算法》的規定,在有國防緊急戰爭、經濟重大變故、重大災變以及不定期或數年一次之重大政事時,可以在總預算之外另行提出,但依舊要按照《預算法》的程序來審議。

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另一方面,前述審議程序,不免讓人覺得綁手綁腳,故而行政機關喜歡以「特別立法」的方式另外立專法,做為編製特別預算的基礎;有學者就把這樣的模式,稱作「特別條例化」(註二🔻)。

註二

羅承宗,《新世紀財稅與預算法理論與課題》,翰蘆,2011年7月初版,頁44-45。

不同於總預算追求收支平衡,特別預算既然是針對特殊目的而規劃的巨額支出,自然不太可能在當年度就有足夠的稅收支應,達到收支平衡。這些多出來的支出,除了移用歲計賸餘,就只能舉債因應。

因此,如果使用特別預算消耗某些支應,並單純只看年度總預算,這樣的運作模式就會達到「美化預算」的效果。

特別預算的財源從「歲計賸餘」來?政府真的有做假帳嗎?

既然特別預算是花總預算以外的錢,那麼對應的財源哪裡來?

一種方式是移用「歲計賸餘」。舉例來說,《疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例》中規定:普發現金6000元所需經費來源,「得以移用以前年度歲計賸餘或舉借債務支應」。

為什麼會有「歲計賸餘」?我們知道,2021、2022兩年,雖然國內實體消費受疫情影響有重大衝擊,但因為製造業外銷狀況相對優異,因此稅收超出預期;即使多收到稅,國家也不能亂花,依法應繳回國庫。原本預期達成平衡的歲出與歲入,就因為歲入出乎預期的高,而產生賸餘。

按照《預算法》規定,原則上,歲計賸餘不得充「經常支出」之用。但,不管是普發現金還是前瞻基礎建設,較受到詬病的,就是以「特別立法」的方式,排除「不得支應經常支出」的法定原則。換句話說,理論上國家可以用舉債或是移用歲計謄餘的方式,支應經常支出。

這個問題在普發現金時較小,畢竟國家也不會年年發錢。但疫後重建、基礎建設這類的支出,未必是一時性支出,若能排除「不得支應經常支出」的法定原則,就可能在沒有穩定財源的情況下,拿歲計賸餘支應本來就該花的錢。

我們或許可以說,特別預算的常態化,讓國會審議時無法量入為出;也可以說,特別預算中的許多科目,其實是拿來支應經常性支出。

但無論如何,這都談不上「假帳」。因為特別預算及對應的特別條例,需要國會審議通過,特別預算的收支也會公開,並不會因為債務是特別預算借的,就看不出來。

國家可以靠特別預算不斷「舉債」?政府會不會債台高築?

特別預算可能是拿前一年度的歲計賸餘來用;在台灣,可能就是往年的超徵稅額。但真正讓大眾擔心的是舉債:國家會不會透過特別預算舉債,以支應經常支出,還復一年的債台高築呢?

有鑑於此,《公共債務法》有規定,中央總預算及特別預算的舉債額度,不得超過總預算及特別預算歲出總額的15%。換句話說,如果要支出10億元蓋軌道建設,只有15%的錢能舉債,其他85%要不自籌財源,要不就要累積夠多的歲計賸餘。

除了每年15%的限制以外,公債法也規定,中央的債務總額不能超過前3年度GDP的 40.6%。《前瞻基礎建設條例》及《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》較為人詬病的點,就是他們又用「特別規定」排除公債法年度15%的原則限制。

會出現這樣的狀況,可能是因為在編列總預算時,當年度可以用的歲入早已編進去;國家突然要多花錢,不太可能臨時弄出多的收入,這時候15%的公債限制顯然不夠用,也就造就特別預算伴隨著「特別條例化」──讓立法者可以用特別規定,排除15%的公債天花板。

當然這是值得詬病的!特別條例化的結果,是讓公債法15%的舉債上限變成裝飾,需要的時候,立法就能繞過,對財政健全不是一件好事。

但稍微值得稱許的是,這些特別條例,都沒有排除中央債務總額不能超過GDP的40.6%的限制。因此,就算在特別預算中超額支出,民眾依然可以從債務總額來觀察財政紀律的整體狀態。

根據財政部的公開資料顯示,長期債務的比例並未因此增加。當然,國債的總額持續增加是無法否認的,不過隨著GDP成長,國債總額的占比卻是逐年下降。

為何國家用特別預算大撒幣,國債成長卻比往年少?

那麼疑問就來了,為什麼國家這幾年使用各種特別預算、大撒幣,債務的成長卻比往年少?一個原因,就是大家說的「稅收超徵」。我們知道,超徵的款項仍需進入國庫,但總預算的歲入、歲出已經編列好了,這麼一來,超徵的金額就會變成「歲計賸餘」。

白話的說,雖然是大撒幣,但當國家有多的賸餘可以「移用」時,撒起來就有底氣,舉債可以少一些。

「特別條例常態化」不是近年才有的特殊現象,是歷史共業

平心而論,特別條例常態化是一個事實,但這不是1、2年才出現的特殊現象,而是持續幾十年的「歷史共業」。

根據學者整理,從1950年代起,就有「反攻大陸準備事項特別歲入歲出預算」、「實施耕者有其田特別歲入歲出預算」,甚至大家熟悉的南北高速公路、921災後重建等,都是用特別預算來支應(註三🔻)。

註三

羅承宗,《新世紀財稅與預算法理論與課題》,翰蘆,2011年7月初版,頁55。

然而,許多時候我們總是忘記:國家的錢最終屬於全體國民。公共建設、社會支出,甚至是普發現金,固然一時開心,但花的其實是大家、是自己的錢。

整體來說,國家近年的債務總額增加,但債務占GDP的比例逐年下降,一方面來自於GDP提升,一方面則是因為超徵而有預期外的歲計賸餘。

當然,財政收入沒有在天天過年的。錢多的時候,解決必要的未爆彈,或許比特別預算更為必要(例如勞健保財政、公營事業虧損撥補等),但要在整體債務沒有排除特別預算時,說政府做「假帳」,實在是太誇張了。

作者簡介
吳俊志,晨心法律事務所合署律師,工會顧問律師,經營《普通人的理財小秘書》粉絲專頁。有稅務及會計專長,同時在法律補習班授課。除了稅務與財產規劃的案件外,對於酒店會遇到的法律問題也有充分的實務經驗。

責任編輯:倪旻勤
核稿編輯:陳瑋鴻

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