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還記得口罩外交嗎?細數台灣打破傳統邦交規則的手段
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焦點 | 時事分析

還記得口罩外交嗎?細數台灣打破傳統邦交規則的手段

還記得口罩外交嗎?細數台灣打破傳統邦交規則的手段
撰文者:吳奕辰、簡旭伸
獨立觀點 2023.04.12
摘要

1.台灣的外交政策已在2010年代開始轉型,除了鞏固既有邦交國外,也積極向非邦交國提供援助,其執行計畫數量的比例接近40%。

2.台灣的邦交國主要分佈在中美洲與加勒比海、漠南非洲、大洋洲等地區,提供農業、醫療、經濟建設等援助,尤其針對中美洲友邦,還會提供商業發展、科技治理環境等協助項目。

3.台灣正以靈活的外交手腕,積極與北美、歐洲各地理念相近的國家建立關係,像是2020年的口罩外交。2021年,台灣還收到來自日本、美國、立陶宛、捷克等國捐贈的疫苗。

在台灣援外改革之中,有個重要的里程碑是2010年公布的《國際合作發展法》第15條,要求外交部應每年擬具《國際合作發展事務報告》(簡稱援外年報)。援外年報揭露歷年台灣各部會援外的計畫名稱。本文作者之一的博士論文中,彙整了2010年至2019年的資料,發現台灣在這期間向104個國家提供援助、執行超過1400項計畫。其中包含23個邦交國,主要分布在中南美洲、大洋洲、非洲,外加一個南歐的教廷,總共執行超過800項計畫。

台灣年度外交援助計畫分佈圖。
台灣不只致力援助邦交國,就連許多非邦交國都有援助計畫,已提升台灣的能見度。 (圖表製作者:作者整理自外交部於2011-2020年公布的《國際合作發展事務年度報告》)

另外有81個非邦交受援國,其中在亞太、亞非以及東歐和中南美分別有二十多國,在西歐、北美的先進國家中也有7國,總共執行五百多項計畫。

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台灣受援國地圖。
接受台灣援助的國家其實遍佈世界各大洲。 (圖表製作者:作者整理自外交部於2011-2020年公布的《國際合作發展事務年度報告》)

藍色:邦交國,詳見下一段。
綠色:亞東與太平洋地區的非邦交受援國,主要特色為大量民間參與,將另文詳述。
橘色:亞西與非洲地區非邦交受援國,主要特色為各類三邊與多邊人道援助,將另文詳述。
紅色:東歐與拉美地區的非邦交受援國,主要是小型社會建設與服務,詳見本文後半。
紫色:西歐與北美地區非邦交受援國(以及日本),主要是天災相關之急難救助,詳見本文後半。
黃色:2020口罩外交新增的受援國,主要集中在西歐地區。
灰色:非受援國。

在邦交國的雙邊援助內容

2010年~2019年,台灣的23個邦交國僅占受援國總數104個的2成左右,但是佔計畫總數高達6成,顯見邦交國仍然是台灣援外相當重要的對象。這些邦交國包含:

  • 大洋洲6國:馬紹爾群島、諾魯、帛琉、吐瓦魯、所羅門群島、吉里巴斯。
  • 漠南非洲4國:甘比亞、聖多美普林西、布吉納法索、史瓦帝尼。
  • 歐洲的梵諦岡。
  • 中美洲與7國:巴拿馬、多明尼加、瓜地馬拉、薩爾瓦多、尼加拉瓜、宏都拉斯。
  • 加勒比海4國:海地、聖克里斯多福及尼維斯、聖露西亞、聖文森及格瑞那丁。
  • 南美洲的巴拉圭。

在這些國家中,主要是以雙邊的形式,由外交部資助各類建設,或是委託財團法人國際合作發展基金會(簡稱國合會)提供台灣的專業技術,藉以達成援外白皮書所稱「敦睦邦交關係」的宗旨。

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大洋洲

在大洋洲的6個群島國,台灣的援助內容主要包含3種:

1.由外交部委辦國合會技術團執行的農業技術援助

包含蔬果、園藝作物、小型畜牧(主要是雞與豬)以及水產養殖等。由於有常駐的團隊無間斷的執行多年期計畫,或是一個接一個的改良計畫,這些構成台灣官方在當地持續存在的力量,甚至成為當地的重要食物產地,因此扮演了鞏固邦交的關鍵角色。

2.醫療與公衛相關的援助

包含外交部直接出資興建、整修醫院、購買醫衛設備或材料,以及外交部委辦民間醫院,派遣醫事人員前往長期駐點營運,或執行短期行動醫療任務。

3.外交部出資投入文化教育部門

包含興建或整修學校、購買教學用品、推動文化交流活動等。其中文化交流包含持續多年的外交部青年大使活動,從2009年開始,在大洋洲的邦交國開始實施,進而延伸到其他地區的邦交國與友好國家。

漠南非洲

台灣在漠南非洲在1950-60年代曾經有20多個邦交國,佔該地區國家總數將近一半,是當時台灣援外的重心,其主要執行的政府機構甚至直接命名為「中非技術合作委員會」,也就是今日的國合會的前身之一。

然而隨著中國在非洲的影響力大增,2010~2019年期間,台灣在非洲僅剩4個邦交國,至2022年更只剩1個國家。然而在這4國,卻包含了177個援助計畫,超過台灣全球援助計劃總數的1成,顯見非洲邦交國仍是台灣高度重視的對象。

相較於在大洋洲,台灣在非洲也有大量的農業與醫療公衛援助。然而農業援助規模更大,並且包含了稻米與馬鈴薯等糧食作物。醫療公衛援助則有更多的硬體建設或採購計畫。

除了農業與醫療之外,台灣在非洲有大量的經濟基礎建設援助,包含機場與公路等交通基礎建設、飛機與船舶等交通運具採購,以及政府機關或各社會服務部門的綠能設施與數位建設。

然而需注意的是,與中國相較競爭下,台灣農業援助的效力越來越低。由於受益者少、開發面積小,在當地創造的利潤有限,使其無法吸引更多投資,以帶動經濟發展。

中、南美洲與加勒比海

在中美洲與加勒比海11國及南美洲的巴拉圭,台灣總共有507個援助計畫,超過全球援助計劃總數的三分之一,而其援助內容也比前2個地區更為豐富。除了農業、醫療、經濟建設外,另外有2類的援助內容是前述2區較為少見的:

1.商業部門的發展

包含輔導中小企業營運、導入電子商務技術、舉辦商展,以及透過整建歷史建物和生態公園,以推動觀光產業。

2.結合科技與環境議題

利用地理資訊系統、福衛二號衛星圖資,以及各類防災科技,協助受援國監測土地利用、掌握國土變遷、維護森林與環境生態、以及強化災害防治能力。

在鞏固邦交的脈絡下,台灣至今仍採取較高比例,投入在邦交國所在的3個地區:大洋洲、漠南非洲、以及中南美洲。平均每個邦交國都有30~40個援助計畫。農業援助仍是最主要的援助類型。

換言之,儘管台灣援外正在歷經「以人為本」的轉型,但不代表要放棄「建交為本」的思維。我們看到援助邦交國的多樣化內容。例如:農業已經從在非洲開墾大型農作區,耕種糧食作物,再延伸到各類經濟作物,以及發展小型畜牧業與水產養殖等。而關於醫療、中小企業、監測科技等的援助內容,更是反映出台灣自身卓越的技術實力。

在非邦交國的援助內容:以歐洲和美洲為例

在2010年~2019年期間,除去23個邦交國有接受台灣援助,還有81個受援國是非邦交國,包含了548項計畫。相對於邦交國,這些非邦交的受援國之間有更大的差異,無法用單篇文章詳述。

2010~2019年,台灣對歐洲和美洲的非邦交國執行了257項計畫,佔了總數將近2成,這些援助計畫是由台灣代表處直接捐款到地方層級,包含小型社會建設與服務,以及天災人道援助。

針對西歐、北美、日本的外交方式

在西歐、北美和日本,台灣提供了多次天災應急的捐款,例如日本(2011、2016)和義大利(2016)的地震、加拿大(2016)的森林火災、葡萄牙(2010)的水災、美國的龍捲風(2011、2013)與颶風(2012)等。這些賑災援助是以金錢或物資捐贈為主,沒有實際派遣團隊參與,然而這些捐贈已大幅提升台灣在西歐和北美的能見度與形象。

針對東歐、中南美洲的外交方式

在東歐和中南美洲的非邦交國,台灣投入眾多小型社會建設,涵蓋醫療、教育、社福、文化、環保等領域。由台灣代表處出資給社福機構、學校、社區中心、教堂、當地NGO,進行整修建築、採購設備、協助舉辦活動,或是推動學術研究。這些計畫雖然規模都不大,但是數量非常多,尤其在波蘭、捷克、斯洛伐克和波羅的海3國等,平均每國都有二十多個計劃,接近在邦交國執行的數量。

在東歐和中南美洲非邦交的雙邊援助中,3個特色值得注意:

1.這些援助都是單純以提供資金的方式,甚少涉及人才與技術的跨國流動,與前述台灣在邦交的技術轉移,或是在新南向地區提供NGO駐點服務有很大的差異。

2.這些援助幾乎都是以地方、甚至是社區為援助目標,與邦交國都是針對中央政府大不同。

3.雖然是將資金投入到離台灣遙遠的地方社區,但仍處處可見宣推台灣的痕跡,例如:電腦設備多來自台灣廠商,贊助的學術研究與出版都是台灣研究中心等。

台灣外交雖被打壓,但仍靠靈活手腕結交理念相近的朋友

從台灣現任駐教廷大使李世明的經歷,就能觀察出台灣在非邦交雙邊援助中,促進各方連結的靈活性。2013年他是駐阿根廷代表,辦理該國的國家大教堂整修計畫,這項整修計畫使他與當時的阿根廷主教有了更多的互動。

這位阿根廷主教就是後來升任成為教宗的方濟各。2014年李調往約旦擔任代表,面對伊斯蘭國(ISIS)崛起與敘利亞難民危機,李世明向教宗提出由台灣出資協助安置在中東的天主教難民,展開許多人道援助計畫、在中東增加台灣的知名度。後來,李世明在2015年調任成為駐教廷大使。

在這個歷程中,透過雙邊與三邊的靈活變化,台灣鞏固了與教廷的邦交關係、提升了阿根廷與約旦的非邦交實質關係,也結交了大量援助國的同儕。而具有創意又能抓緊時勢的外交官,也能使自己的仕途更上一層樓。

從台灣對這些歐美國家的人道與發展雙邊援助中,我們可以看到,台灣外交雖然受打壓,無法參與聯合國、世界銀行、OECD等形塑國際發展議程的主要機構,但透過面向全球(包含窮國與富國、邦交與非邦交)的人道與發展援助行動,台灣一方面在國際間獲得更大能見度與影響力,另一方面在國內也獲得公民社會的支持和參與。

甚至在台灣陷入危難時,受到來自理念相近國家的關鍵物資支持,最具體的就是2020年的口罩外交。口罩外交以歐美國家為主要援助對象,而2021年日本、美國、立陶宛、捷克等國則對台灣捐贈疫苗,一來一往形成同儕之間的互助合作。

隨著2022年2月24日俄羅斯入侵烏克蘭,造成大量難民湧入東歐國家,外交部在3月15日已經捐助超過新台幣4億元給波蘭、斯洛伐克、匈牙利、捷克、立陶宛等東歐國家,這已經相當接近援助單一邦交國的年度預算額度。台灣與歐洲在援外領域持續的互惠關係,象徵著台灣能夠扮演促進全球共榮的角色,不僅只是面向邦交國,更是面向世界,投入全球共同議題治理行動中。

本系列刊載在菜市場的6篇連結,鼓勵有興趣進一步了解援外議題的讀者,可以前往瀏覽我們更完整的研究成果:
轉型中的臺灣援外1:從「建交為本」到「以人為本」&改革的啟動
轉型中的臺灣援外2:從邦交到非邦交
轉型中的臺灣援外3:從雙邊到三邊與多邊
轉型中的臺灣援外4:聯合國難民營中的臺灣國旗
轉型中的臺灣援外5:多部門參與─以新南向為例
轉型中的臺灣援外6:意外的收穫、隱憂以及展望

內容刊登聲明

本文相關內容已刊登於作者之一的博士論文《Taiwan’s foreign aid strategy shift: From diplomacy to development and security》(DOI:10.6342/NTU202104315)。亦有部分內容刊登於學術期刊《問題與研究》,篇名為「2000年代末以來臺灣援外轉型:從『建交』導向延伸『發展』導向」(DOI:10.30390/ISC.202209_61(3).0002)

*本文獲「吳奕辰」授權轉載,原文:轉型中的臺灣援外2:從邦交到非邦交

作者簡介_吳奕辰、簡旭伸

吳奕辰
臺灣大學氣候變遷與永續發展國際學位學程博士

簡旭伸
臺灣大學地理環境資源學系暨大學氣候變遷與永續發展國際學位學程教授

責任編輯:陳瑋鴻
核稿編輯:倪旻勤

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