政府這台龐大機器的僵固慣性,有可能改變嗎?

去年7月16日,一場召集十多個部會代表出席的會議上,時任國家發展委員會副主委曾旭正主持討論的題目是:當年度政府KPI項目,有沒有須調整的地方?

企業常見年中檢討,政府第一次做

「這真的是第一次!以前從來沒有在『中途』檢討或調整的。」一位部會中負責管理績效考核的科長說。

民間企業習以為常的「年中考核」、「滾動式檢討」業務目標,卻是政府績效制度的第一次。

行政院各部會自2009年起,引進企業界的管理工具KPI(關鍵績效指標,Key Performance Indicators),商周連續5年邀請十多位專家,逐項檢視這些KPI的內容,監督是否「不K」:目標不關鍵(key)、「不P」:衡量方式無法產生實效(performance)、「不I」:達標數值(indicator)太低或灌水等。

5年來,政府終於開始學會「抓大放小」,從700多條冗長瑣碎的KPI中,挑出「真正重要的事」。主事的國發會更在去年大改版,讓各部會從諸如國防部「莒光日到課率100%」這種荒謬的KPI中解放出來,鎖定攸關財經民生的十大部會,也首度訂出可被視為閣揆KPI的跨機關績效指標,考核亮點政策成效,希望民眾真能對施政有感。

今年,在商周的調查中,數年來與我們一起檢視這些KPI的專家們,終於正評多過負評。總計跨部會和十大部會共77項KPI中,不K指標剩七個,好指標則首度突破半數,占64%(總表詳見文末掃碼)。

這結果似乎顯示,政府更懂得如何訂定KPI了;但,形式變好,是否代表組織文化內涵真有改變?新版KPI上路後,真的讓部會上下都更重視政策績效管理嗎?

我們從去年7月那場會議過程,以及今年各部會訂定的新指標中抽絲剝繭,看見這個龐大的政府機器,確實產生一些變化。

第一個發現是,政府學著「滾動式」檢討KPI,而非像以往,一年過完了再說。

「以前,部會執行過程中若發生問題,要調整(目標)就要拖一年,這太慢了,」曾旭正回憶去年舉行年中檢討會的背景。

那場會議上,部會代表不再行禮如儀,例如,內政部主動提出要把去年KPI之一的「救護車出勤抵達救護現場時效目標6分鐘」,改為10分鐘。

這是給自己放水?讓達標更容易?

「第一次設定這樣的指標,我們都沒試過,不知道這樣的標準到底對不對,」內政部官員回應商周。原來,當初KPI達標值喊太高,根據去年上半年實際追蹤結果發現,因涉及車況條件,救護車實際抵達現場的時間從6分鐘到10分鐘不等,同時,比較了新加坡標準為11分鐘、香港標準為12分鐘後,決定放寬目標值。

相較過去各部會為求達標而「務虛」,設計了容易敷衍的例行小事當作「關鍵績效」,如今,因務實、與國際比較而做出調整,雖然下修目標,卻值得肯定。畢竟,人民監督政府的目的並非為了嘲笑,而是要讓公務體系能真正進步,有效滿足民眾實際的需求。

曾旭正認為,這種年中彈性調整的做法,確實讓各部會更重視KPI,「不會像以前,只是把KPI當成各單位業務的『彙整』就送過來。」

商周在歷次的追蹤報導都指出,各部會KPI訂不好的最大問題,在於首長們對這個管理工具欠缺概念、不夠重視,無法由上而下讓施政目標能被有效衡量、落實。

從只訂產量,到以被民眾記得為準

今年,有部長開始帶團隊重新思考KPI意義,由上而下設目標,再讓團隊由下而上發想、討論。這是我們的第二個發現。

例如科技部的「破壞性創新研究成果」KPI,達成指標是要被五個國際頂尖學術期刊登載,或國內外大獎等肯定。「這次的衡量目標是客觀、可具體呈現的,不像以往列一堆input(投入型,只要投入資源就算績效)的指標,」台灣經濟研究院研究六所副研究員徐慶柏說。

「就是以終為始,KPI只是檢核過程的工具,不要把KPI當目標,」科技部長陳良基說。他坦言,轉任科技部長第一年時沒有注意,去年認真檢視部內KPI後,連他也搖頭「這樣訂真的不行!」例如,過去只訂出每年要產生多少篇論文,「這一點意義都沒有!」

於是,他在去年召集部內相關單位開會,提出政府資助科學研究的目標是「一年間要有幾件被民眾記得的亮點政策成果,讓科研與社會連結」,經團隊成員提意見、討論,訂出前述與國際連結的KPI。

陳良基對目前KPI制度運用的最大感觸是,有些部會的觀念仍停留在「研考會時代」,即照一套制式標準,按表操課。「但科技部的任務就是要探索、創新,」因此他也向其他部會建議新做法,一個計畫或政策須設定兩種目標,一是「達標」,二是「高標」,前者為底線,讓同仁不會因為沒達到高標被罰,後者鼓勵向上挑戰,達不到甚至仍給額外獎勵。

從單一項目看達標,到納入多元標準

第三個發現是,有部會開始懂得在同一政策目標下,納入多元的KPI衡量標準,也就是將達標的主要方法都列入考核,而非只抓出一項做法來交差。

例如,經濟部在解決「缺地」的考核項目中,改變過去只看「新增用地」,今年增設「媒合用地」指標。淡大產經系教授蔡明芳分析,過去經濟部只管供給、不看媒合,今年改從需求端思考,納入協助業者取得工廠用地的面積為指標,將更能看出新增用地的成效。

事實上,去年經濟部因應「缺水」,曾試圖納入多元KPI,只是當時仍屬一味「增量」的單向思維。今年將原先的指標「供水量」,改為「可用水源量」,蔡明芳肯定此調整,因為包括減少浪費、盤點既有水源,才是從源頭解決缺水的進步做法。

雖然整體有進步,但,仍有部會「老毛病」不改。例如,財政部為落實債務控管,今年持續以「債息支出占稅課收入比率」為衡量指標,並把目標值設在7.03%,看似比去年7.5%進步,但台北商業大學財稅系教授黃耀輝認為,政府超徵的稅收年年創新高,這個KPI單靠分母,即「稅課收入」衝大,就很好達標,卻難以反映管控債務的實效。

再看文化部,多項KPI都類似「博物館規畫多元族群展示、教育與公共服務場數達五十場」這類投入型指標。雖然文化部去年就向我們解釋,文化發展不會一蹴可幾,難以用數字做績效指標,應找出適合台灣文化的調查方法及「文化發展指標」。但迄今只看到文化部延續去年的KPI,並未提出具體調查方法或創新指標。

欲導入Google、推特愛用的當紅指標

確實,以政府任務的龐雜,固定一套遊戲規則,可能並非適用所有部會。這也延伸出我們的第四個發現,政府從去年開始,正著手研究另一套目標管理制度:OKR(目標與關鍵結果,Objectives and Key Results)。

這套制度,被許多知名企業如Google、推特所運用,相較於KPI著重結果與考核,OKR則重在創新、挑戰。同時,OKR強調定期檢視進行中的工作,以確保組織朝正確方向前進,讓組織更具隨機應變的能力。

但,我們好奇,政府過去連KPI都做不好,現在能採行更須主動性的OKR嗎?

輔導公部門組織與人力管理多年的滙豐銀行人力資源處前資深副總裁、中華人力資源管理協會常務顧問陶尊芷指出,傳統公部門文化習慣服從,上級一個指令,下級跟著動作;若主管只把KPI視為形式,過程中不討論,下級就對政策施行方向不明,等年終才檢討,這種文化,是促使KPI設定變得保守,政府組織績效無法提升的主因。

「政府組織是很大的,有時部長太忙,就讓KPI每年這樣過了……。」陳良基為部長們緩頰,但他也認為,部長一年可以管好3個指標「就不錯了,」因此,改版後的十大部會KPI「既然已經減到3項,部長應該下去親自檢視才對。」

換言之,不論KPI或OKR,重點仍在於「人」:領導人能否帶著團隊,讓這些制度工具發揮真正效用。這也是商周連續追蹤政府KPI五年,不變的初衷。我們樂見政府開始認真思考、尋找適切的政策管理工具,讓公務體系能夠真正動起來。

衛福部登榜首,勞動部、財政部吊車尾...2019年度政府跨部會完整KPI評比全揭露

10大部會KPI評比》好指標首度逼近5成,但後段班還占半數

10大部會KPI評比》好指標首度逼近5成

[前段班]
■衛福部
▪不K:1
▪不P:0
▪不I:0
▪好指標:5
▪評比說明:延續去年好指標,並提高年度達標值,如「提升原鄉地區C肝治療完治率」從去年18%提高到26% 

■經濟部
▪不K:1
▪不P:1
▪不I:0
▪好指標:4
▪評比說明:衡量指標朝向「解決問題」,如「缺地」去年只管提供多少土地,今年新增媒合率「協助廠商取得設廠用地(包括媒合)70公頃」目標 

[進步獎]
■交通部
▪不K:2
▪不P:0
▪不I:0
▪好指標:4
▪評比說明:指標更與國際接軌,如新增降低飛安風險國際指標。但環境永續目標卻以汰換郵務燃油車為電動車達成率做為KPI,不夠關鍵 

■科技部
▪不K:0
▪不P:0
▪不I:1
▪好指標:2
▪評比說明:新設「破壞性創新研究成果」KPI,以重大國際學術影響、關鍵技術具體應用、頂尖學術期刊封面等,較去年衡量指標更具體 

■內政部
▪不K:0
▪不P:2
▪不I:0
▪好指標:3
▪評比說明:新設「提高都更、危老重建辦理誘因」KPI,夠重大,但因危老有落日條款,兩項應分開計算才可持續檢視各別進步程度 

[後段班]
■金管會
▪不K:0
▪不P:0
▪不I:1
▪好指標:1
▪評比說明:「鼓勵保險業投資新創重點產業」KPI,年度目標值400億元太低,因保險業可動用資金25兆元 

■教育部
▪不K:0
▪不P:3
▪不I:0
▪好指標:1
▪評比說明:「培養學生前瞻應用能力」KPI,衡量方式竟是「學生參與相關課程人數比率」,指標無法達成目標,是「不P」 

■文化部
▪不K:0
▪不P:5
▪不I:0
▪好指標:2
▪評比說明:KPI設計仍流於「投入型」數據,如要推動博物館服務多元族群,以累計活動50場次為年度目標,無法衡量效果 

■勞動部
▪不K:1
▪不P:1
▪不I:1
▪好指標:0
▪評比說明:終於納入有關就業的目標,但以推介就業投保人數做為KPI,屬例行事項,非關鍵 

■財政部
▪不K:1
▪不P:1
▪不I:1
▪好指標:0
▪評比說明:KPI目標值太保守,去年民間投資實際金額已達905億元,今年目標值卻只訂550億元

■總計:
▪不K:6
▪不P:13
▪不I:4
▪好指標:22 

■今年占比:
▪不K:13%
▪不P:29%
▪不I:9%
▪好指標:49% 

■去年占比:
▪不K:12%
▪不P:46%
▪不I:14%
▪好指標:28% 

今年10大部會好指標成長幅度高,
不P指標較去年大幅減少 

整理:管婺媛、侯良儒
協助檢視專家:台灣經濟研究院研究六所副研究員徐慶柏;淡大產經系教授蔡明芳;前金管會主委、現任立法委員曾銘宗;前衛生署副署長、台北仁濟院附設仁濟醫院院長李龍騰;成大交通管理系副教授黃國平;台北商業大學財政稅務系教授黃耀輝;政大勞工所副教授張其恆;台北大學不動產與城鄉環境學系教授彭建文

閣揆KPI評比》好指標達8成,但新目標欠挑戰性

閣揆KPI評比》好指標達8成,但新目標欠

■不K:
▪去年:0(0%)
▪今年:1(3%)
▪說明:新增「智慧政府」、提升國家數位競爭力KPI,但達標卻只要完成新一代身分證發行前的準備工作,只是既定程序,無法衡量效果 

■不P:
▪去年:7(30%)
▪今年:2(6.3%)
▪說明:推動智慧機械產業的衡量標準,仍採產值年複合成長率,重「量」不重「質」,應看附加價值率 

■不I:
▪去年:3(12%)
▪今年:2(6.3%)
▪說明:新南向政策兩項KPI:台灣學生赴新南向國家企業實習人數,目標值2,000人,但去年已逾2,500人;新南向國家來台留學生數,年成長目標20%,但去年成長幅度已超過25%,目標值均欠挑戰性 

■好指標:
▪去年:14(58%)
▪今年:27(84.4%)
▪說明:
・反毒政策KPI有進步,從去年民眾對政府反毒作為滿意度達50%,改為「毒品新生人口下降3%」,更能衡量反毒工作成效
・落實食安五環政策,去年衡量標準為末端產品抽驗合格率,今年新增前端生產履歷、源頭管理導入產業的比率,兼顧前端與後端管理 

■總計:
▪去年:24
▪今年:32
▪說明:好指標增加到8成,但新指標仍太瑣碎,衡量標準與政策關聯度不明 

整理:管婺媛、侯良儒
協助檢視專家:台灣經濟研究院研究六所副研究員徐慶柏;淡大產經系教授蔡明芳;前金管會主委、現任立法委員曾銘宗;前衛生署副署長、台北仁濟院附設仁濟醫院院長李龍騰;成大交通管理系副教授黃國平;台北商業大學財政稅務系教授黃耀輝、政大勞工所副教授張其恆;台北大學不動產與城鄉環境學系教授彭建文;中華人力資源管理協會常務顧問陶尊芷;前農委會主委、中興大學名譽教授彭作奎