距離台灣近1萬公里的瑞士,9月下旬舉行今年最後一場公投。

記者來到瑞士蘇黎世火車站地下層,這是蘇黎世當地9個投票所其中之一。

跟台灣的選舉日比較,排隊人龍並不長,因為9成以上民眾已透過通訊投票表明立場,只有不到1成的人,會親自到投票所投票。

「我們預期,只要投下贊成票的人超過3成,就是勝利了!」瑞士綠黨副主席施密特(Adrian Schmidt)表示。

當天公投開票結果,贊成「公平食物」提案的選民有3成8,反對的有6成1,得票結果比施密特預期的更好。

這裡,公民決策是日常
打獵執照、食物來源都能投

瑞士一年平均有4次公投,每次公投,從國家到地方,約有大小15個不同議題待決,被稱為「世上最愛公投的國家」。大至是否加入歐洲聯盟,小到某個村里要不要繼續一個預算、要不要限縮打獵執照額度這類地方事務,都在公投範圍。瑞士是真正將「公民參與公共決策」視為日常的國家。

瑞士綠黨提出公平食物全國性公投案,從2014年開始倡議,要求聯邦政府訂定食物供應標準,必須符合人道、環保、不壓榨勞工等準則,歷經近4年的努力才走到公投。

為什麼在許多國家,公民投票是社會衝突的引爆點,但在瑞士卻是社會形成共識的基礎?從提案到投票的過程,可以一窺端倪。

三階段倡議
立法行政機關可提反對案

在公投前,綠黨走過以下程序,這也是任何一個瑞士憲政層級創制公投案必經程序(編按:創制公投意即人民取代議會,直接以投票建立法規)。

第一階段「提案」。在18個月之間向公眾說明理念,在期限內取得10萬具有選舉資格的選民連署,好讓聯邦政府審議通過提案公告。提案審查標準則是要釐清議題是否有清楚的定義,例如到底是要修法?還是要解決某項需求?以確保不會有議題定義不清,數個議題混雜在一個提案的情況。另一項標準則是不能違反普世價值與人權。

第二階段,啟動公投準備。這個階段,除了確認連署名冊資料的正確性,立法與行政機構也有1年到1年半的時間表明立場,如果反對,必須提出相對應的提案(an alternative counter proposal)。

像是公平食物一案,如果通過,可以預期的,雖然有諸多好處,但也會帶來食物價格上漲,以及進口食物管理的挑戰,更可能與國際協議衝突,瑞士政府明確反對,提議以更清楚的食物標示取代全面禁止;除了提案的綠黨,國會其他3個主要政黨卻明確反對。

隨即立場相反的兩方在媒體、街頭、國會與網路將展開歷時超過一年的論戰攻防。最後決定是握在選民手上的,正反兩方都必須爭取最多選民支持。

而也就在辯論攻防期間,公平食物的民調支持率,從最高6成下滑到最低2成多,然後又往上攀升。

第三階段,就是真正的公投對決。通常在公投截止日之前3週到6週,瑞士公民會收到選票和公投手冊,詳細載明所有議案正反論述,做為公民投票參考依據。
有意投票者,須在公投截止前把選票寄回,選務機關則在最後投票日計算出公投結果。

瑞士涉及全國的創制案要從提案走到公投,平均要花上70個月的時間,而社會共識,就在這三階段反覆溝通、辯論之中逐步建立起來。也就在這期間,其實各方都對於投票結果有了預估。由於許多機構提出創制公投案並不是為了一定要通過法案,而是為了引發社會重視與討論,所以綠黨才會認為公平食物案,「超過三成就是勝利!」

投票前辯論一年
多管齊下,逼對立方溝通

瑞士公投的執行過程,跟在台灣有很多差異。舉例來說,在第一階段,「公投提案審議」,在台灣主要政黨缺乏互信基礎情況下,根本難以實施。第二階段,提案立場相反各方歷時超過一年的辯論交鋒,這次在台灣年底的公投也將很難見到。

一來,為免衍生政治爭議,官方不會在選舉文書上表明政策立場。二來,台灣為趕上年底公投列車,預期中選會公告通過連署的公投案,到投票日之間只有40天,儘管形式上規定中選會必須進行公聽會與電視辯論,卻很難期待辯論的深度,能有助選民對於年底公投涉及的同性婚姻、東奧正名等爭議,建立足夠的了解。

加上公投與大選綁一起,民進黨立委尤美女十分擔心,選舉激情將模糊公投議題焦點。

瑞士防衝突,規定公投與大選脫鉤

█ 瑞士公投比較項目

.歷史:源自19世紀,有逾百年歷史
.舉辦頻率:
1)目前1年有4次公投,1次約15個議題(次數較頻繁,且不綁大選)
2)在國會議員選舉時,不辦國家層級議題公投
.成案機率:
1)國家級創制公投案從提案到連署要花70個月以上
2)僅1/10創制提案可順利成案
.行使範圍:從憲法、國家法律、公共政策與地方預算,公民行使創制與複決權範圍極廣(行使範圍擴及憲法)
.功能定位:公民共同決策
.溝通機制:
1)期間政策辯論在媒體、議會與街頭等進行
2)制度設計強迫對立方必須對話(利益衝突溝通機制較強)

█ 台灣公投比較項目
.歷史:2004年首次舉辦
.舉辦頻率:
1)4年舉辦1次
2)公投綁大選
.成案機率:
1)提案到投票需時約1年
2)去年公投法修正後有37個提案,目前有9個公投案有機會跨過連署門檻(為趕上年底大選,公投提案數量大增)
.行使範圍:
1)法律的複決、立法原則創制、政策的創制與複決
2)限制不可對憲法與預算提出公投
.功能定位:彌補代議政治缺陷
.溝通機制:此次中選會只有約40天舉行公聽會與電視辯論

整理:李郁怡

也許,台灣直接公投制度缺少的,正是瑞士直接民主體系設計中,強迫政黨與民間,以及各個對立方之間,必須直接面對面溝通的機制。

舉例來說,除創制公投外,瑞士公民也可依法執行複決權。從中央到地方,凡是議會通過的法案,在100天內,若有人可取得超過5萬份的連署反對,公投程序便會自動啟動。

「這使得國會與地方議會立法時,必須廣納各方意見,不能忽略少數。」對於直接民主十分熟悉的資深新聞工作者考夫曼(Bruno Kaufmann)解釋。

為避免公投流於意氣用事,瑞士公視體系包括公共電視SRG台、SRF廣播等更扮演政策辯論與溝通平台。

在瑞士,每人每年要付超過新台幣1萬元支持公視體系,且「不能不繳費」。公視強迫收費也是公投結果。

歷經百年演進,相對完善的直接民主體系,讓瑞士有理性公民社會的美譽,舉例來說,2016年公投否決了政府必須給每個公民「最低收入」法案,若法案通過,依成年與否,每個瑞士公民每月會多出新台幣6萬到8萬元收入,但由於沒有可持續的財政方案支持,最後瑞士公民並不埋單。

然而,如果因此就以為瑞士的直接民主制度完美,那就誤會大了。

瑞士公投啟示:
能否理性對話關鍵在制度

在台灣,我們擔心公投會有偏見、情緒凌駕理性狀況,在瑞士也曾發生。如瑞士1971年才通過「女性投票權」公投,是歐洲最晚給予女性投票權的國家。而在2009年,瑞士也曾通過反對新建伊斯蘭教宣禮塔的公投案,但因明顯違反憲法宗教自由與國際協約,迫使國會須站出來執行否決權。

儘管早在2004年,台灣就已啟動首次公投,但過去由於連署成案或投票通過門檻過高,只有主要政黨才有能力發動公投,而過去6個公投案,即使贊成票占了9成的案子,仍沒跨過通過門檻。也因此,被稱為鳥籠公投。

但在2017年底公投法修正之後,提案、連署與通過門檻都往下修,民間團體不一定要透過主要政黨,自己就有公投提案能力。鳥籠被打開後,去年至今,共有37個公投提案出現,目前有9個案件有機會跨過法定連署門檻,正式成案。公投提案數量,比過去10年還多。

然而,也因為今年底即將舉行公投案涉及諸多爭議,究竟會展開理性對話,還是淪為政黨對立的政治工具,產生更多衝突,是台灣公民社會成熟與否的重要指標。

對此,中央研究院法律研究所副研究員蘇彥圖則認為,人們能否針對公投案展開理性對話,與體系設計是否完善有關。

「公投可以為善,也可以為惡;取決機制設計是鼓勵對立,還是鼓勵對話。好的公投機制要設法降低公眾決策錯誤的風險。」蘇彥圖指出,機制設計是菁英不可迴避的責任。

而民主的成熟,無法一蹴可幾,必須從錯中學習、持續修正公投制度缺失、擴大理性對話空間,隨著時間,台灣也會往更理性的公民社會邁進。

本文出自

商業周刊第1614期 2018-10-18

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