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國際 | 全球話題

衝擊台灣「護國神山群」的美國政府供應鏈報告,23項具體措施完整公開

美國總統拜登。 (來源:Dreamstime)
撰文者:邱韞蓁 編譯
商周頭條 2021.06.18
摘要

全球半導體供應短缺、飽受晶片荒衝擊!美國總統拜登2月時下令,針對美國四大材料——半導體、電池技術、藥物和稀土等關鍵礦物的供應鏈進行調查檢討。

由美國商務部等跨部門分工完成的250頁「供應鏈檢討報告」,於6月8日出爐,指出競爭國間不公平貿易行為、以低價勞工為先之政策,以及民營部門短視回報而忽略長期投資...等,種種原因掏空美國產業基礎,並扼殺生產力成長。

為了強化四大戰略物資供應鏈,以及重建美國製造與創新引擎,這份報告提出六大類別、23項具體因應措施,建請拜登採行。包括投入共1370億美元(約3.8兆新台幣),補助或投資美國境內半導體生產、電池產業等,以及成立「貿易糾察隊」等。預期白宮將會棍棒與蘿蔔齊下,以吸引台積電等關鍵企業落地美國。

23項措施摘要如下:

【重建美國製造力】
1. 500億美元投資半導體製造和研發。
2. 200億美元用於電動車採購優惠和充電設施等。
3. 170億美元融資給電池供應鏈。
4. 500億美元擬定「高韌性供應鏈計畫」。
5. 《國防生產法》行動小組提升關鍵產業產能。
6. 開發降低關鍵礦物依賴性的技術。
7. 開發藥物的先進製造技術。
8. 協助勞工就業。
9. 支持中小型或弱勢企業的關鍵產業供應鏈。
10. 檢視美國進出口銀行的融資能力。

【投資於勞工、永續價值】
11. 規範關鍵礦物的取用與處理過程。
12. 尋找美國採礦和加工地點。
13. 提高藥品供應鏈的透明度。

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【聯邦政府買美國貨、投資美國】
14. 聯邦政府採購用於加強美國供應鏈。
15. 聯邦撥款給科學與氣候研發。
16. 改善美國戰略儲備系統。
17. 法規確保美國電動車的電池製造符合勞動標準。

【強化貿易機制】
18. 「貿易糾察隊」調查損害美國供應鏈的貿易行動。
19. 審查是否對釹磁鐵啟動232條款調查。

【與盟友合作降低供應鏈脆弱性】
20. 開辦元首級供應鏈高峰會。
21. 美國國際開發金融公司增加投資能力。

【監控疫後供應鏈中斷情況】
22. 「供應鏈干擾任務小組」處理近期供應鏈波動危機。
23. 數據中心監控近期供應鏈的脆弱區。

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以下為完整中文譯文:

1. 重建美國製造與創新能力

長期競爭需要完整生態系統,由生產、創新、技術性員工和多樣化的中小型供應商所組成。這些基礎建設分布全國各地,用來刺激私營部門對製造業和創新的投資。但,沒有聯邦政府的引導和支持,是無法成功維持這些建設的。以下是重建美國產業基地的建議:

(1) 頒布新的聯邦法條,強化關鍵供應鏈、重建產業基地,包括《美國​就業計畫》(The American Jobs Plan)內的轉型投資:

  • 提供專項資金給半導體製造和研發:國會應支持至少500億美元,用以投資國內尖端晶片;提升成熟技術應用和記憶體製造之產能,支持關鍵製造、工業和國防應用;促進研發,確保下一代半導體在美國發展和製造。
  • 提供消費者回扣和稅收優惠,鼓勵使用電動車:國會應增加新的稅收優惠,鼓勵消費者使用美國製造的電動車;此外,核准50億美元,讓聯邦政府車隊全面電氣化;核准150億美元,建造遍及全國的完整電動車充電設施。
  • 提供融資給整個電池供應鏈:依照《美國​就業計畫》,國會應制定優惠措施,鼓勵美國的電池芯和電池組製造業,像是幫助短期內無法獲得稅額抵免的企業家。近期內,「先進科技車輛製造​貸款計畫」擁有170億美元的貸款授權,美國能源部貸款項目辦公室應利用該計畫,迅速審查關鍵材料、礦物的精煉和加工設施申請,並改裝、擴大汽車用先進電池芯和電池組在美國的生產設施。
  • 擬定新的「高韌性供應鏈計畫」:國會應頒布美國商務部提出的高韌性供應鏈計畫,能夠監控、分析和預測供應鏈脆弱性,並與行業、勞工及其他利害關係人強化韌性。為此,建議國會核准500億美元的資金,政府才有轉型投資的能力。
  • 配置《國防生產法》(Defense Production Act, DPA),提升關鍵產業的產能:設立跨部門DPA行動小組,在法律允許範圍內、發揮小組的權威,以強化供應鏈韌性。為了對抗COVID-19,《國防生產法》一直都能幫助增加產品供給量,多年來也鞏固國防部的供應鏈。因此,《國防生產法》能支持關鍵部門,也讓政府、企業有效合作。

(2) 增加重要產品研發、商業化的公共投資:

  • 投資開發下一代電池:建議美國能源部與其他政府部門,持續支持能降低關鍵礦物依賴性的技術,像是下一代電動車和電網儲存技術,才能提高美國競爭力。美國應該專注(a)減少、甚至消除電動車或固態式儲能所需的稀缺原料,包括鈷、鎳。(b)加速電池技術創新,包括下一代鋰離子電池、鋰金屬電池和固態設計。(c)開發創新方式,有利地回收廢鋰離子電池、關鍵材料再引入電池供應鏈。
  • 投資開發藥物的先進製造技術:美國衛生及公共服務部、國防部和其他政府部門應提高資金,持續發展API原料藥的先進生物製造技術。「美國救援計畫」(American Rescue Plan)基金能增加關鍵藥品與材料的生產。針對支持性療法的輸液治療、API原料藥、藥物最終製劑模組化移動平台,則能利用傳統製造技術、或加速按需求生產的產能。

(3) 使用直接的行政權力,支持生產者與創新者系統,當中包含中小型企業以及技術性勞工:

  • 與產業和勞工合作,邁向優質工作環境:美國勞工部就業及訓練署應提供部門化、找工作的途徑。以半導體業為例:建議當局使用美國勞工部就業及訓練署的資金,偕同企業、勞工、社區大學和非營利夥伴,透過「註冊學徒制」 (Registered Apprenticeship),或其他人才培訓計畫,幫助勞工於先進半導體業就業。
  • 支持中小型、弱勢企業的關鍵產業供應鏈:針對四大關鍵產業中的中小型、弱勢,或想進入以上產業的公司,美國​小型企業管理局應協調投資與技術援助計畫,可提供重要資本、長期股權投資。此外,小型企業創新研發計畫(Small Business Innovation Research)與小型企業技術轉移資助計畫(Small Business Technology Transfer Program),協助研究發展需求、提升商業化。
  • 檢視美國進出口銀行、支持國內製造業的現有能力:為了拓展國內製造業建設與設施、促進美國出口,建議美國進出口銀行向董事會提案,考慮是否、如何實施新的國內融資計畫。

2. 發展能投資勞工、推動永續價值,並增進品質的市場:

公司等級供應鏈的韌性與國家一致。控制、釋放民營部門的產業韌性,也能強化國家的供應鏈。標準和數據能區別不同公司的產品、服務,進而創造市場拉力、良好競爭環境。這些報告確定政府能積極扮演好市場角色,倡導全球標準、激勵正當商業慣例,因此美國可以支持民營部門的創造力與韌性。

  • 擬定21世紀標準,規範關鍵礦物的取用、處理過程:建議政府與民營部門、非政府利害關係人合作,鼓勵採用全面永續的關鍵礦物標準,包含鋰、鈷、鎳、銅等。此外,也與採礦許可、環境法規專家合作,找出並更新現存法規的缺陷。在採礦過程中,確保與印第安部落聯盟進行有意義的社區協商,尊重政府與政府間之同等對談;在環境和諮詢基準許可範圍內,研究如何減少採礦的許可時間、成本和風險。
  • 尋找美國的採礦、加工地點:建議在美國白宮科技政策辦公室支持下,由內政部領導農業部、國家環境保護局等部門,成立審核組織。遵循環境、勞動和社區參與法規,探勘美國可行的採礦、加工地點。若要進一步擴大永續採礦的規模,則建議與民營部門、各州、印第安部落聯盟,和勞工代表、受影響社區及環境正義領袖等關係人合作。
  • 提高藥品供應鏈的透明度:美國衛生及公共服務部應向國會尋求職權,允許其追蹤生產設施、API原料藥來源,並要求美國所有販賣的藥品,都能在包裝上識別API原料藥與最終製劑來源。目前,美國學名藥(Generic Drugs)佔全美藥品九成,但是它們的API原料藥來源卻不夠透明、公開。

3. 發揮政府的市場角色——不只是關鍵商品的購買者,還身兼投資者:

美國政府作為關鍵商品的重要購買者與投資者,有能力塑造市場。日前,由於公私部門合作,成功加快分發COVID-19疫苗,公部門在這種危機時刻,或是正常時期能妥善部署權力,支持國家重點事項。

  • 用聯邦政府採購加強美國供應鏈:建議結合總統拜登發布的第14005號行政命令(Executive Order 14005),即《確保未來所有美國製造的產品都由全美國工人所生產》(Ensuring the Future Is Made in All of America by All of America’s Workers)。只要美國能穩定供給美國製造商品,政府就有能力加強購買國貨之要求,也能成為民營部門投資本國製造業的動機。
  • 美國聯邦撥款給科學與氣候研發,藉此強化國內製造需求:根據總統的競選承諾,建議拜登政府更新製造業的聯邦撥款要求、合作協定和研發契約,確保用美國的錢增加本國製造產品。建議能源部利用拜杜法案(Bayh-Dole Act)規定的特殊狀況條件,立即加強以上內容。此外,也該成立跨部門小組,規範並制定執行內容。
  • 改善美國戰略儲備系統:美國戰略儲備一直以來遭到無視,有時,它的資金會用來抵銷其他成本。雖然疫情相關的醫療物資正在恢復中,但是關鍵礦物和材料等國防儲備還是需要重新調整資本結構。民營部門方面,建議公司若面臨產品短缺困擾,能重新審視庫存機制,以確保能應變供應鏈中斷危機。
  • 確保美國電動車的電池製造符合勞動標準:制定符合法規的稅收抵免、貸款和融資等優惠,確保勞工享有組織與議價之公平選擇。建議國會工資要求與《2009年美國復甦與再投資法案》類似,並含括(a)要求「註冊學徒制」或人才培訓計畫的員工僱用比例(b)計畫勞工、社區勞工或當地勞工的僱用要求(c)勞動中立契約。高產能讓公司獲得更多盈利,也能給予更高薪資。

4. 強化國際貿易規定,包括貿易執行機制

不公平的貿易補貼與措施影響美國製造業,甚至是整體競爭力。傾銷大大損害國內產業,製藥業和清潔能源業都曾有過紀錄。美國應抵制不公平、損害供應鏈的貿易競爭。

  • 成立貿易糾察隊(strike force):美國貿易代表處應成立貿易糾察隊,調查損害美國供應鏈的貿易行動,並採取應對措施。同時,審視現存、未來的貿易協定,以及對中國的貿易政策中,皆需確保維持美國供應鏈。
  • 審查是否對釹磁鐵(neodymium magnet),祭出「1962年貿易擴張法」(Trade Expansion Act of 1962)232條款:釹磁鐵對汽車產業、國防與民生工業用途都很重要。但,美國過度仰賴進口,因此建議商務部評估是否啟動232條款調查。

5. 與盟友夥伴合作,減少全球供應鏈的脆弱性

美國無法靠自己解決供應鏈的脆弱性。雖然,我們已經增加投資國內關鍵產品的產能,但是與盟友及夥伴合作,才能確保關鍵產品供應無慮。 更何況,全世界互相聯繫,美國也該確保同盟擁有高韌性供應鏈。美國不只要透過合作的力量,強化全球供應,也要竭力維護勞工和環境的權益。

  • 擴大多邊外交,包括舉辦新的元首級論壇:建議擴大多邊外交,共同協商供應鏈的脆弱性。「四方安全對話」(Quad​)和七大工業國組織(G7)與美國想法接近,應該與這些夥伴展開更多討論。甚至,建議總統召開召開全球供應鏈論壇,召集美國主要盟友的政府官員,和民營部門的相關利益者,共同評估供應鏈的脆弱性、並制定修正行動。
  • 利用美國國際開發金融公司(DFC)與其他融資工具,營造具有韌性的供應鏈:建議美國國際開發金融公司增加投資能力,擴大關鍵產品的製造產能,例如關鍵礦物,或符合第14017號行政命令的其他產品。雖然美國沒辦法自己生產、開採所有關鍵礦物,但是能善用國際開發融資工具,幫助本國與同盟建立高韌性供應鏈。

6. 經濟開始從COVID-19復甦,監控供應鏈的短期中斷情況:

美國經濟紓困方案,加上疫苗接種計畫順利進行,因此美國能從疫情後重新站起。隨者全球經濟開始復甦、供需轉變,導致供應鏈產生壓力衝擊。雖然這些短期波動仍在意料之中,但美國政府有責任密切監控相關發展。為了最小化勞工、消費者和企業受到的衝擊,美國會採取應變措施。根據從百日審查計畫中學習到的經驗,政府應該...

  • 成立「供應鏈干擾任務小組」(Supply Chain Disruptions Task Force):建議政府成立新的「供應鏈干擾任務小組」,全權負責近期供應鏈波動之挑戰,以及提供政府的回應。由商務部長、交通部長和農業部長領導,聚焦過去幾個月以來、供需不平衡的產業——房屋建造、半導體、運輸,以及農業和食品。該單位能召集或大或小、公或私部門的相關利益者,釐清供應鏈問題、提出解決方案。
  • 設立數據中心,監控近期供應鏈的脆弱區:建議由商務部帶領,匯整來自整個聯邦政府的數據,才能增強政府追蹤供需變化的能力。同時,政府機構與民營部門能改善訊息交流,從而有效識別近期供應鏈的風險和脆弱區。

參考來源:100-Day Reviews under Executive Order 14017

核稿編輯:田習如

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