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焦點 | 時事分析

有沒有邦交國,只差在「成本很高」?就算歸零台灣也不會滅...

撰文者:楊光舜
網民肥皂箱 2018.08.21 33,430
編按:索羅門群島總理今天(9/16)召開內閣會議,決定自即日起與我國斷交,改與中國建交,結束自1983年以來的建交關係。目前邦交國數量下降至16國。

為什麼台灣需要邦交國?要怎麼得到更多邦交國?

最近台灣人又再度面對邦交國是否重要的問題。對這個問題可以從兩個角度切入:為什麼需要他們?又要怎麼獲得?我認為沒有邦交國,台灣不一定會完蛋。但是有愈多邦交國,做很多事會更方便。至於如何取得更多邦交國,就還是得回到老問題,就是台灣是否要獨立建國,或是要維持中華民國現狀的問題。因為這關乎其他國家承認台灣的利弊得失問題。

邦交國有那麼重要嗎?

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任何政策都有其目標,任何外交政策都隱含著一個國家的國際戰略目標。一個國家最基本的戰略目標,就是自身生存。所有外交政策,都得為國家存亡此一目標服務。那麼台灣的生存會受到什麼因素威脅呢?外國的併吞。目前這個世界上只有一個國家,以併吞台灣為其國家戰略目標:中華人民共和國。所以台灣最基本的戰略目標只有一個:防止台灣被中華人民共和國併吞。任何能達成這個目標的都要嘗試;任何無法達成這個目標的外交政策都應該調整。

那麼維繫邦交國的政策能不能達成這個目標呢?我認為這個問題的問題意識本身就是有問題的。首先,這個政策與其政策目標,在邏輯上就沒有絕對必然關係。一個被併吞滅亡的國家,自然沒有任何邦交國。但是一個沒有邦交國的國家,不代表會自動被滅亡。就像我今天如果把臉書帳號給刪掉,不代表我會自動死亡。只是你以後要找我就得打電話或者寄email了。但要是一個人死了,帳號或許還能留著,但是帳號的主人就不會去更新了,這個帳號最後就是一個歷史名詞的意義。

再者,邦交國與一個國家的存亡沒有必然關係。如果中華民國邦交國歸零,台灣島會沉下去嗎?台灣兩千萬人會立刻死亡嗎?不會。沉沒滅亡的只有中華民國在國際法上的法律地位。但是今天世界絕大多數國家仍然與台灣有著非官方的往來,各種文件的簽署會具有法律效力。這都是各國在國內法上所賦予的拘束力,而不來自中華民國,更不來自外交關係。外交承認與關係,就是為了讓兩國之間,和其他將近兩百個國家相同的方式建立各種法律關係。你要用其他方式建立法律關係可以嗎?當然可以,但是就是比較麻煩。其他的國家就是得為了你,耗費較大的成本處理你這個特殊案例的法律地位問題,但不代表不能和你建立關係。

邦交國的必要性

照我前面這麼說,難道邦交國不重要?被人家承認為是國家也不重要嗎?當然不是。只是如果你不是國家,你在國際上的空間會比較小而已。白話文說,你的日子會比較辛苦,做任何事都比別人要耗費更大的成本。就像我今天如果要從台灣到美國,我可以坐飛機去,但也可以坐船去。坐船去美國不代表你的目的地不是美國,但是你要耗費的時間成本就是比坐飛機還大很多。如果你說我的目標是在24小時內到美國,還能在海上遊覽太平洋風光,那不好意思,這種事今天還做不到。這裡說的還不只是加入聯合國或國際組織這種事。就是要和其他國家締結貿易協定、維護國民在外國投資及僑居安全,有邦交就是比沒邦交還要有保障。還有人說,有了國家身份可以避免一個政體被另一個國家併吞,這同樣是減少這個政體的生存成本,而不需要再去說服他國為什麼自己不應該被併吞。

這裡會出現兩個問題。第一,有人會說「台灣已經是一個國家了,只是名字叫做中華民國」。那麼既然台灣人已經有國家了,為什麼還活得那麼辛苦?我前面說過,國家身份能減少成本,但是不能違背基本邏輯。什麼邏輯?「一個中國」的邏輯。這個世界上沒有國家主張「兩個中國」,包括中華民國、中華人民共和國,以及這兩個政府的邦交國。既然兩個當事國都不主張兩個中國,那麼它們的邦交國就沒有立場另外創設兩個中國原則。那麼各國當然只能在法律上選擇承認一個中國政府。

如何得到更多邦交國?

第二個問題是,如果中華民國行不通,難道用台灣就會有國家承認台灣嗎?這個問題可從兩個角度看。承認台灣國和承認中華民國的情境是不同的。承認中華民國是承認一個內戰交戰方。國際上的「不干涉他國內政」原則的一個明顯例子,就是不干涉他國內戰。就算中華民國政府已經單方面終止內戰狀態,但是中華人民共和國還沒有。這就是為什麼如果要中華人民共和國終止內戰狀態,就得簽和平協議。這也是為什麼台灣有那麼多人反對與中華人民共和國簽和平協議,因為簽署的前提就是承認台灣屬於中國一部份。既然中華民國是一個內戰叛亂團體的概念,那麼承認這個團體本身就有介入他國內戰的味道,而這是在一般國際關係中不被鼓勵的。正常情況下,外國會承認的政府就是那個有聯合國席次的政府。承認沒席次的政府是合法中央政府,要不是像梵蒂岡這樣基於宗教因素,要不然就等於說謊。要別人昧著良心說謊本來就得花大錢。出的錢要是沒有人家多,人自然會選擇說實話。

但要是情況變成承認台灣國,那情況就不同了。因為「一中一台」與「一個中國」的邏輯是不同的。一個中國是各國被迫只能選擇一個中國政府,一中一台就沒有在兩個中國間選擇一個的問題。一個中國背後是不干涉他國內政原則,而一中一台是民族自決原則。當然「民族自決」這四個字的意涵可以很廣。去殖民化運動、共產陣營解體,乃至分離主義運動都屬於廣義民族自決。我之前做過的統計就指出,分離主義運動是十分難受到各國承認的。但台灣獨立屬於何種性質,本來就是交由各國認定,而且也不是說凡是殖民地和前共產陣營就必定能獨立,分離主義運動就必定無法成功。

另外,一旦各國面對是否承認台灣國的狀況,就得考量承認的成本問題。最大的成本就是來自中國。今天許多人把中國想像得神通廣大,似乎中國一國可以制裁全世界。但人類歷史上不存在這種例子。1973年以阿贖罪日戰爭,也是各個海灣產油國共同制裁世界各個以色列盟國,造成第一次石油危機。但就是這樣,美國依然全力支持以色列。而就是美國這樣的超級強權,也無法對每個支持北韓、伊朗的國家實施制裁。而且對美國這樣的國家而言,中國要用什麼樣的制裁才能讓美國相信,承認、保衛台灣是得不償失?對日本而言,中國什麼樣的制裁能讓日本相信,台灣海峽成為中國內海是成本較小的選擇?你對世界各國一個個做這種賽局分析就會知道,中國一國國力根本無法支撐它的制裁政策。

說了那麼多,或許你會問,台灣到底需不需要邦交國呢?我認為真正的問題是,台灣要怎樣獲得更多邦交國。對一個正常國家而言,根本不存在需不需要邦交國問題。因為就算與他國有無邦交無關乎一國生死,但有總比沒有好。如果你要邦交國,就得說服減低各國承認你的成本。通過上面論述可以發現,承認中華民國對各國是一個成本很高的選擇;剩下17個邦交國就是證明。承認台灣國是否是一樣為各國造成高成本,這要由各國評估。最起碼你無法說中華民國只有17個邦交國,台灣國不會更好,因為兩者情況並不同。台灣國的情境是為各國減少了一個中國的問題,至少是一半的問題。

※作者簡介:楊光舜,亞利桑那州立大學博士生
※本文獲作者授權轉載,原文:為什麼台灣需要邦交國?要怎麼得到更多邦交國?

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