部會坐擁5兆「小金庫」大開方便門！四大「土豪部會」超級大戶

由於近年政府財政赤字居高不下，行政部門年度經常門預算，動輒被主計部門要求「統刪」，各部會為了施政「彈性」，最近紛紛透過修法，增設行政法人與營業、非營業基金，幾乎已經到了部會「各擁小金庫」的地步。

其中，最離譜的莫過於經濟部在《電業法》修正後，準備成立「電價穩定基金」，讓能源局除了石油基金、再生能源發展基金、能源研究發展基金、核廢料基金外，還將坐擁上百億小金庫，將來核廢料基金還將轉型行政法人，簡直到了無限增生的地步。

台灣政府機構營業與非營業基金氾濫，已經不是新聞，三次政黨輪替後，行政部門都曾經熬有介事地檢討營業與非營業基金的整併與存廢，2003年扁政府執政，當時為了配合預算改進作業，訂定《非營業特種基金設置、簡併、裁撤及預算編製共同性原則》，將石油基金、推廣貿易基金等併為經濟部特別收入基金；馬政府時代，行政院也通過《中央政府非營業特種基金設立及存續原則》，對於非營業基金疊床架屋的部分，希望能夠進行整併。

行政法人、非營業基金「彈性」
政治「魔戒」難抗拒

然而，不管藍綠誰執政，透過行政法人、非營業基金等方式推動政務的「彈性」作法，永遠都是政治人物難以抗拒的魔戒。

根據審計部統計，104年度中央政府非營業特種基金計有105個，其中包括作業基金80個、特別收入基金23個、債務基金1個、資本計畫基金1個。104年底，非營業基金持有現金7,096億元，固定資產1兆7,070 億元，負債2兆6,534億元；基金及基金餘額1兆8,858億元。

非營業特種基金105個
2015總收支規模5兆9087億餘元

根據審計部統計，從2011年至2015年，編製附屬單位預算的非營業特種基金均為105個，預算單位由96個增至109個，總收支規模由2011年度的4兆163億餘元，增加至2015年度的5兆9087億餘元，非營業特種基金數量與規模均不減反增。

監察院在2016年下半年，曾經針對行政部門非營業基金氾濫問題，再度表達關切，當時的新聞稿特別指出，2015年「中央政府非營業特種基金設立及存續原則」通過後，主計總處於同年8月列出17個基金應研議整併或裁撤；但審計部發現，多數被主計總處點名的基金，僅由主管機關研議整併或裁撤，並未研訂具體作業期程。
監察院表示，部分非營業特種基金閒置資金龐大，光是故宮文物藝術發展基金及原住民族就業基金等二個基金，截至前一年度累積賸餘就達3.6億與14.4億元，每年解繳國庫金額甚低。

農委會、經濟部、衛福部、交通部
絕對金額最具規模

事實上，在行政院力行「零基預算」，經常門預算每年統刪8-10%的今天，各部會非營業基金如同部會「小金庫」。就絕對金額而言，農委會、經濟部、衛福部、交通部可以說是「大戶」。

以農委會為例，農委會下轄特別收入基金，包括農業天然災害救助基金、漁業發展基金、漁產平準基金、農業發展基金、農業受進口損害救助基金、農村再生基金與林務發展及造林基金，農村再生與造林基金規模最大分別有240億元與39億元，最近為了降低台中工業區廠房增建，所涉及山坡地開發利用回饋金負擔過高問題，農委會特別同意改以實際利用面積課徵。

經濟部下轄特別收入基金，包括推廣貿易基金與能源相關的石油基金、再生能源發展基金與能源研究發展基金，4個基金合計餘額，在2015年還有149.95億元，不過，民進黨政府執政後，因為綠能與空污防治相關費用，都改由上述基金支應，三個能源相關基金規模大幅縮水，今年底合計不到50億元。

除此之外，經濟部還有涉及核電廠停役後所需提存之核能發電後端營運基金，另外，中小企業處為扶助地方特色產業，也有地方產業發展基金。

衛福部特別基金數量多
不少來自民眾荷包

另外一個被外界詬病坐擁「小金庫」的，還有衛福部，根據主計總處統計，衛福部下轄特別收入基金數量極多，其基金收入來源，不少係來自於民眾荷包，包括來自於菸品健康捐的「菸害防制及衛生保健基金」，來自於公益彩券盈餘的「社會福利基金」，其他醫療發展基金、全民健保紓困基金、藥害救濟基金、預防接種受害救濟基金、疫苗基金、食安基金等。

各部會的特別收入基金，即便是相關業務引發爭議，未來可能停辦，但對於相關部會來說，仍然有調節彈性運用的妙用，舉例來說，儘管先前研發替代役與產業替代役被外界批評為提供企業廉價勞工，內政部準備就替代役制度進行檢討之際，內政部研發替代役基金餘額，大約仍有10.98億元。教育部學產基金餘額更高達59.75億元，除了提供清寒學生獎助學金，目前主要業務剩下國有學產地的處分與活化。

特別收入基金太多 立法院難制衡

根據主計總處研究報告，行政部門特別收入基金濫設，容易產生以下流弊。

首先，特別收入基金太多，立法機關對於政府支配各項業務之資源將失去均衡的控制。立法機關之核定經費，係根據支應該項業務之可用金額，而不是根據該項業務的需要金額。其次，政府在支應全盤服務需要上的調度，將受有限制，而使特別所入撥充受益的業務，管理反見鬆弛。基金管理寬嚴不一。

更麻煩的是，特別基金若太過浮濫，將導致財務的複雜性，使行政首長、立法機關、監察機關與一般公眾，均難以暸解。

非營業基金與行政法人的設置，讓行政部門預算透明度降低，民眾難以監督。但對執政者角度，如果能在公務預算之外，透過非營業基金與行政法人創造「彈性空間」，不管是藍綠由誰執政，都是難以抗拒的「方便門」，從民進黨政府重新執政後，所推動的相關修法，就可以看出端倪。

農業保險、毒品防制、都更信保基金…
新基金不斷成立

從行政院本屆立院會期，優先推動30項優先法案來看，由農委會推動的《農業保險法》，研議成立「財團法人農業保險基金」，立委陳明文已加碼要求，將農業職災保險納入給付項目；行政院院會8日通過文化部《文創產業發展法》修正案，授權文化部成立「行政法人文化內容策進院」。

另外，法務部推動的《毒品犯罪防制條例》，也將成立毒品防制基金。教育部將推動的《私立大學轉型退場條例》，其中包括授權成立50億元轉型退場基金。內政部推動的《都更條例》修法，也授權內政部成立「都更信保基金」。衛福部食藥署目前審查藥品、醫療器材的醫藥品查驗中心，也將修法轉型為行政法人，如果加上核廢料基金也在爭取行政法人化，台灣政府部門的「外掛」組織，可以說是無限增生。

除此之外，檢視先前立院會期通過的法令，更可以發現非營業基金、行政法人，儼然已經成為各部會爭相推動項目，去年通過的《原住民族語言發展法》，第27條規定設置原住民族語言研究發展基金會，客家基本法則授權成立「財團法人客家公共傳播基金會」，目的只是為了辦理客家電視與客家廣播，和同為公共廣播的公視基金會，已經是一個獨立於文化部運作的財團法人。

然而，上述不斷增生的行政法人與非營業基金，有不少與現行組織明顯疊床架屋，以文化部研議成立的行政法人文化策進院為例，其扶助獎勵之文創產業，和文化部下轄的國藝會、國家電影中心等，其實有高度重疊，國藝會在文建會時代，政府訂定《國家文化藝術基金會設置條例》，捐助60億元作為本金，並且獲得民間企業捐助，去年底立法院才修正《國藝會設置條例》，將政府編列預算之捐贈列為收入來源。

※本文獲《風傳媒》授權轉載，原文：部會坐擁5兆「小金庫」大開方便門 四大「土豪部會」超級大戶