美國救了經濟　輸了金融改革

八十年前的這個月，老愛叼根雪茄的前紐約市助理地方檢察官裴科拉（Ferdinand Pecora），受命為美國參議院銀行貨幣委員會首席律師，接下來幾個月，裴科拉委員會的聽證會揭露了許多轟動當時社會的勾當，甚至導致一九三○年代爆發金融危機。

不只如此，委員會的調查行動還推進寓意深遠的改革，其中最著名的便是《格拉斯—史蒂格爾法》（Glass-Steagall Act）。這項法案切割了商業銀行與投資銀行業務，更進一步開創聯邦銀行存款保險。由於單一銀行自負營運盈虧，被視為不夠穩定，法案允許銀行廣設分行；同時也強化了監管機關去限制房地產與股市投機貸款的能力。

比起一九三○年代
二○一○年法案像是清湯

這些聽證會並且推動通過《一九三三年證券法》（Securities Act of 1933）和《一九三四年證券交易法》（Securities Exchange Act of 1934）。證券發行人與交易員被要求披露更多資訊、遵守更高透明化標準；原先資本市場可自我約束的想法也遭到斷然否定。

今昔相較，情況大相逕庭。儘管當局制定《二○一○年陶德—法蘭克華爾街改革與消費者保護法》（Dodd-Frank Act of 2010），但以一九三○年代的標準來看，這項法案猶如無味清湯，面對各界認定為八十年來最嚴重的金融危機，它完全無助於改革美國金融體系結構與規範。

但是，原因並非一九三○年代銀行家不夠團結、有組織。當時，美國銀行家協會（American Bankers Association）擔心銀行被強迫繳納會費，因此強烈反對存款保險；許多單一銀行隸屬的州立銀行家協會（State Bankers Association）則譴責，這項規定只偏心分行遍布各州的銀行。

但也不是因為當時社會大眾更反感銀行家。裴科拉委員會聽證會轟動一時，不過我們很難評斷，當時他們所承受的公憤，比起二○一○年華爾街大老前往金融危機質詢委員會（Financial Crisis Inquiry Commission）作證時所遇到的民眾怒火是否更旺盛。

關鍵一：聚焦爛蘋果
順勢推動計畫性改革

事實上，在《格拉斯—史蒂格爾法》出爐前，裴科拉只檢查國家城市銀行（National City Bank）一家商業銀行，總裁米契爾（Charles Mitchell）含糊回答旗下銀行收受存款業務與證券承銷業務之間，是否存在利益衝突的問題。但無論如何，大家更關注的是米契爾以虧損價格，將一萬八千股銀行股份賣給妻子的避稅行為被揭發。某種程度上，聽證會將焦點鎖定於某些爛蘋果，好讓計畫性的改革不那麼受注目。

裴科拉接著轉向投資銀行。這一回是揭露摩根大通銀行（J.P. Morgan）的醜聞。它提供首次公開募股（IPO）的特權給一些知名公眾人物，包括一位前財政部長和一位未來的最高法院法官，不過這些爆料依然無法為分行條件或存款保險條件等議題說項。然而，這些醜聞再糟，也比不過下述消息來得令人羞愧：

全國金融公司（Countrywide Financial）以優惠條件提供貸款給「安傑羅的朋友們」（friends of Angelo），即與該公司當時總裁兼執行長安傑羅．莫西洛（Angelo Mozilo）親近的權貴人物，如：房利美公司（Fannie Mae）前執行長雷尼斯（Franklin Raines）、前參議院銀行委員會（Senate Banking Committee）主席陶德（Christopher Dodd）。

一九三○年代的金融改革之所以成功，另一個普遍觀點認為，當時的國會已就問題癥結達成共識，可在既有成果的基礎上累積成效。參議員格拉斯（Carter Glass）多年來一直推動更寬鬆的分行法令，並集中銀行監督，一九三二年一月當時，他已發起一個包含好幾項類似措施的法案。

同樣的，過去五十年間，超過一百項支援聯邦存款保險的法案被提出。眾議院最後通過一份由眾議員史蒂格爾（Henry Steagall）所支持的法案。換言之，理念已呼之欲出。

關鍵二：水到才能渠成
今日大銀行仍力抗變革

但這觀點忽略了一個事實，史蒂格爾並不喜歡廣設分行的政策，因為對小銀行不利；格拉斯則反對存款保險。法案最終得以通過，只因為連署人同意將存款保險與新銀行監督方案綁在一起，產生一個人人都能從中找到自己理念的方案。

在某些情況下，改革者推動的是一扇已經開啟的門。國家城市銀行和大通國家銀行（Chase National Bank）早就宣布清算旗下證券部門，而承銷業務已瓦解，銀行也已蓄勢待發要脫離證券業務。《格拉斯—史蒂格爾法》切割商業銀行與投資銀行，不過是讓原本進行中的變革師出有名。

二○○九年到二○一○年則是相反，大銀行仍試圖保住既存的所有業務。這使得一切會限制現行業務（如：自營交易，proprietary trading）的努力，都遭到整個產業強烈反對。

到頭來，深遠的金融改革要成功，只能視危機有多嚴峻而定。一九三○年代的經濟大蕭條把整個經濟打趴在地，不可否認亟需徹頭徹尾改變。二○○八年的後來，政策制定者成功阻止事態惡化，並未讓裴科拉委員會聽證會的急迫氛圍瀰漫。其中最大的諷刺卻是，這項成功也因而釀成改革不彰的後果。（本文刊登獲Project Syndicate授權 ）

【延伸閱讀】
1930年代的經濟大蕭條，把整個經濟打趴在地；
2008年金融危機，則成功阻止事態惡化，也因而釀成改革不彰的後果。

小檔案＿艾肯格林