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幾十年來,人們為歐洲全球政治實力的式微而扼腕痛惜。2010年,我們參與撰寫了《歐洲對外關係委員會首次外交政策計分表》(European Council on Foreign Relations' first Foreign Policy Scorecard),當時,我們頗為含蓄地寫道,歐洲因歐元危機而「分神」。到2012年末,這場危機被認為已有所緩和。儘管如此,歐洲領導人仍將更多的時間和精力用於金融和制度問題,而不是地緣政治議題。
毫無疑問,歐洲在全世界的形象和軟實力在繼續式微(儘管這一趨勢很難量化),而成員國仍在削減國防和發展預算。不過,好消息是歐洲外交政策並未因危機而崩潰。事實上,其外交政策甚至出現了些許改善信號。
歐盟設法維持了既有外交格局的基礎。事實上,2012年歐洲外交政策表現計分表顯示了一定的穩定和恢復信號。儘管歐盟沒有拿出堪與2011年對利比亞軍事干預相比的巨大成功,但在外部關係上表現出人意料地好,特別是在考慮到它所處的深度危機環境的情況下。
首先,歐洲對俄政策表現出了更高的凝聚力:當克里姆林宮在2012年末宣布實施新的保護主義措施時,歐盟威脅將啟動世貿組織的仲裁程序。歐盟還對俄羅斯天然氣巨頭Gazprom採取了反壟斷調查,批評了3月份大選期間的鎮壓遊行過程中所出現的侵犯人權行為。普亭通過這次大選重回總統寶座。
歐洲對中國關係也顯示出了一定的改善信號,儘管尚未形成一致。在尼日、南蘇丹和非洲之角事務上,歐盟在共同安全和防禦政策框架下採取行動,這是過去兩年不曾發生過的事情。
當然,在某些領域,歐洲表現得不盡如人意。首先,歐洲沒能打破令人尷尬的敘利亞外交僵局或阻止敘利亞暴力狀況的升級。在以色列-巴勒斯坦衝突問題上(儘管較前幾年相比有所收斂),歐洲未形成一致,也沒有在11月聯合國投票表決升級巴勒斯坦地位中起到作用。在亞塞拜然和烏克蘭問題上,歐洲也沒有統一意見,對於土耳其入盟談判也是眾說紛紜,導致談判仍無法取得進展。
儘管如此,總體而言2012年歐盟外交政策表現是積極的。如今,我們仍需觀察這一趨勢能否持續,而這又在很大程度上取決於歐盟是否能夠克服經濟危機(在一些成員國,經濟危機仍在深化)、重新成長、遏制失業。在這個問題上,歐洲領導人專注於解決歐元區金融危機的做法是正確的。
但是,歐洲要想有全球影響力,就需再接再厲,就必須克服內部分歧,改善外交政策協調性,特別是,要想獲得成功,就必須讓歐洲對外事務部(EEAS)成為能夠將歐盟的巨大資源轉化為真正實力的高效外交機構。
眼前挑戰不少。有跡象表明,一些關鍵盟友開始將歐元危機視為「新常態」;換句話說,他們正在為歐洲實力持續衰落的未來做準備。歐洲缺少集體防務戰略,軍力投資又在下降,這也是歐洲作為全球治安行動者的一大嚴重阻礙。
因此,EEAS以更廣泛的外交政策措施,與共同安全和防務政策相輔相成,就變得愈加重要了。從歐盟的現行結構看,這是個艱難的任務。英國從歐盟退出的陰影將讓形勢更加嚴峻。
美國的亞洲「支點」(pivot)進一步增加了歐洲對付其四鄰的壓力。儘管歐洲對俄羅斯外交政策比以前更加有效了,但緊張的局面並沒有獲得改觀——今後可能也將如此。非洲薩赫勒地區(從非洲的西到東,包括:塞內加爾、南茅利塔尼亞、馬利共和國、布吉納法索、南阿爾及利亞、尼日、北奈及利亞、查德、北喀麥隆、蘇丹、達佛和厄利垂亞等國家)的不安全狀況在2012年便已成為令人擔心的問題,在2013年更是導致某歐盟成員國在這一離歐洲門戶不遠的地區動武。今年,歐洲可能要繼續應付伊斯蘭叛軍,而薩赫勒地區的長期發展後果要好幾年才會顯現出來。
儘管歐元危機茲事體大,但在2012年裡,歐盟外交政策機器仍然(一如既往地)運轉著,取得了一定的成功。但是,保持現狀並不足以應對歐洲在今年所可能遇到的挑戰。歐盟需要做得更多、做得更好。我們仍然抱有希望,能夠游刃有餘。
瓦伊拉·維基耶-弗賴貝加(Vaira Vike-Freiberga)是拉脫維亞前總統。安東尼奧·維托里諾(Antonio Vitorino)是前葡萄牙歐盟司法和內務委員。
從諾貝爾經濟獎得主、哈佛、耶魯等知名大學教授到聯合國官員;從中國、新興市場、歐美到中東、阿拉伯世界,全球財經大師開講,深入淺出剖析國際大事。