一個基層公務員的告白：菜鳥再努力，考績也是乙...這個政府，往往分不清人才還是奴才

在公務人生裡，考績無疑是生命中最重要的事。當然，有些在公務江湖中打滾已久的瀟灑哥早已不介意考績，專心外務的經營。但對於初入公門的新人來說，未來仍可期，考績是為長官認真賣命的重要動機。公門中的潛規則是：剛進來一年的新人，給乙；剛轉調進來的人，給乙；常與主管意見相左的，給乙；會做事還需要聽話，才給甲。做事一半，但做人滿分的，通常是甲。

人評會中，往往是人性彰顯之時，平時辦事不見得堅持的人，到此時變得堅毅無比。進入文官學院第一週，講師就告訴大家，對於公務員來說，考績是一件重要的事情。但我也觀察到，年輕一輩的公務員，有些似乎很早就參透，並不以被打乙為意。他們無所求，只求一份薪水穩定的工作。

但對於某些人來說，升遷的追求，是公務生涯中成就與否的評價。他們不是很在意自己真正推動了什麼了不起的業務，而是在於每個時期對長官是否有下對藥、灌對迷湯。因此，官場中常見的八卦是：「今天長官心情如何？」長官的一舉一動，也必須格外留意，因為可能都透露出意向動態的蛛絲馬跡。

考績是主管帶人的操縱線，甲or 乙？主管說了算。大部分的新人會依照長官怎麼交辦就怎麼做，大家都怕得罪長官，成了黑名單。但是，老鳥就未必吃這一套，因為不論主管怎麼打考績，他早已無關痛癢。這兩種情況會造成：年輕公務員除了依法行政，還奉命行事，久了，也忘記去思考事情的本質，反而比較在意的，是長官怎麼想。年長的公務員，則是多一事不如少一事的心態隨著年紀累加，反正到了一定階段，公務生涯輪廓大概就底定了，無須再計較，也無須再積極任事。

另一種情況是，對於主管來說，有些老鳥並不好應付，所以乾脆都讓年輕聽話的來，勞逸不均於是成形。年輕人開始覺得，多學習反而多事情，乾脆都不要說、不要學，保持低調，假裝很一般。所以，很少看到公務界的點子王。點子越多，主管不見得愛，另一方面，最後可能就是「自己的點子自己做」的結局。想當然耳，最後大家都成為順著長官話講，具衝擊性的討論對話方式在公務界是不被歡迎的，當然這跟在學校時代，老師就不鼓勵學生進行激烈辯論有關。我們太害怕失和的氣氛。

有些人則是超脫了，但太不在意考績的結果，就是永遠只有在意考績的人能夠上得了檯面，成為長官。於是，可以想見，在意升遷的人獲得升遷後，依照性格不滅原理，他當了長官後還是會很在意升遷；還是會很在意長官怎麼想，一般民眾的想法，其實並不在他們的主要考量中。因為上頭交代，下面照單全收，但上頭可能在追求升遷的過程中，心心念念想的是個人表現，與社會責任漸行漸遠。

官場文化，就是揣摩上意的文化、就是害怕得罪人的文化。於是，原本該被解決的複雜結構性問題，很難在官場文化中被理性討論，因為背後有太多包袱需要清點及顧慮。「現場氣氛融洽，活動圓滿達成」是我們常用的官方新聞稿結尾。

誰把主管的管理工具拿走了

考績制度「玩假的」已是不爭的事實，高比例的考列甲、乙等及「人人有獎」的考績獎金，使考績制度變成「吃大鍋飯的假平等」，對此，考試院長關中曾語重心長地言道：「考績是管理績效的工具，不是公務員的權利」。然而，我國經歷20年的政府改造及考績法的多次修正，暫不論政府績效是否真的有所改善，人民依然將官僚體系視為貽誤效率的龐然大物，考試院砸破「鐵飯碗」的大動作改革，自然獲得民間的熱烈支持。儘管經過兩年多的擾攘後，就將丙等比例下修為1%~3%的浮動下限，但改革儼然成為親痛仇快的壯烈場景。（引自黃重豪的論文：〈參與的理想或授能的幻想？從民主行政重構政府績效管理制度〉，2011）

人有安於慣性的習氣，當一件事情做久了，很容易變成例行公事，這不只在公部門，在私人公司也是如此。但私人公司有業績、績效評比作為激勵員工克服慣性的工具，對政府來說，考績應該也是同等功能。可惜我們的考績制度，99.8%以上的人能拿到乙等以上的考績。初入公門的新鮮人會追逐甲等而有多一點的衝勁，但如果待久了，對於官場文化看破了，對升遷看淡了，注意力開始轉移到其他事情上，每年把30天事病假請完，自請乙等的也不少。

有時候，資深前輩會告訴新人，一開始不用那麼認真，反正你很菜，大概註定會被打乙等。進入政府新人年，不知為何變成考績委員（大概老鳥都互有糾結），當時考績的打法，是各部門都要拉三分之一的人出來打乙等。根據科室主管的評定成績，最後幾名打成乙等，剩下不足的名額，由考績委員共同投票，分兩輪，票數最高的那幾個，也要被打乙等。大概因為我是考績委員，除了我之外，所有的新人在第一輪都中箭落馬，而我在第二輪中，也變成乙等。

我還記得那一年，辦理的是玉山參選世界新七大奇景的活動，最後一週全國不分電視、廣播、網站首頁，甚至地方議員都主動召開記者會，全力衝刺要讓玉山入圍。即使最後功敗垂成，那年還真的是很熱血的一年。不過，我是新人，乙等限定。

《商業周刊》「七年級公務員自爆：我那浪費青春的工作」的專題中，做了關於公務員考績制度的報導，也反映了上述的問題。最後歸納了幾個考績法修正的具體建議，例如：一，在甲乙丙等之外，加入優等，讓認真的公務員被看見。二，考績要分級評比（新人跟新人比，老人跟老人比，主管跟主管比）。三，打破一體適用的考績制度，根據不同職務制定評比項目，讓考績能與職務對應。

我則認為，考績評鑑應納入員工互投（不記名投票，互相打分數），並且不只主管打員工考績，也讓員工組成評鑑委員會提供意見，作為主管考績被評等的參考依據。在一些小單位，或許可以加入科室間的績效評比，依據評比作為各科室乙等人員比例的分配，改變各科室固定比例乙等的作法（大單位因為組織業務複雜，比較難進行這樣的科室間評比）。

公務員或多或少都認為現行考績制度不盡公平，然而，如果真的要修正考績制度呢？大家的態度又是如何？根據政治大學公行所黃重豪的論文指出，「基層對考績制度普遍認為有需要修正的地方，認為現行考績制度不但有失公平，也難以藉由考績提升公務員的企圖心」。但問到要進行制度修正的細節問題，比方說：直接參與考績辦法的制訂，大家又擔心被主管標記、或擔心增加額外的工作量及行政程序，結果全因怕麻煩而退縮了。

在某直轄市擔任戶政事務所服務窗口的菜鳥承辦人員說，戶政業務繁雜，且需要第一線接觸民眾，過去的新進人員要上手，必須經由師徒制來傳授經驗。有一位固定的師傅看起來不錯，但畢竟不像水電或是車輛維修一般的技術工，行政業務有時必須要多方協調，當徒弟去請教別人的師傅時，很可能會踢到鐵板。因此，小菜鳥建議能夠針對新人，規劃一個整體性的訓練計畫。這樣的提議，在戶政事務所內算是改革性的提案，小小菜鳥怯怯地提出，心裡做好「自己的提案自己做」的心理準備（通常誰提的就誰做啊）。

結果是，科內的師傅們在小菜鳥殷切的眼神下動搖了，初步願意調整過去積習多年的傳承方式。但人事制度的調整需要牽涉跨部門的配合，即使菜鳥承辦很積極地表達願意承擔訓練規劃的工作，但師傅們想到為了人事訓練要上簽呈說服上層長官、要召開跨科室的會議協調，就又冷冰冰了下來。

要推動公務革新，要提升公務績效，讓認真的公務員獲得應有的鼓勵是基本條件。前考試院長關中任內多次提出考績制度應修正的建言，2010年送入立法院審議的考績法修正草案，直到現在仍躺在立院。原先修正案中，規定單位中必須有3%公務員的考績是丙等，但後來在司法法制委員會討論時，被調整為1%~3%。但關鍵可能不是多少人被打丙等，而是真正勇於任事者能不能得到應有的鼓勵，在甲等之外另外，給予優等的獎勵（像北市府用首長特支費訂出「市長即時獎勵績優團體與個人核發獎金」）；認真的新人不必跟老鳥比，而是按照年資／職務屬性分級評比；另外，不同部門間皆以相同比例來打乙、打丙的考績制度是否恰當，是人事改革應該思考的。

人才，是組織的最大資本；但政府中，人才還是奴才往往分不清。考績法不修，原本應該是管理工具的考績制度，變成人人有獎的小贈品，有些人根本還不想拿，反正不拿也不能奈我何。

「人事布局」總是惹人遐想

黃重豪做的〈公務員對於考績制度認知〉的研究中，如果問題是：考績是否應該由「民主方式」共同決定，大部分的基層公務員（主管除外）都大表贊同；但如果接下來的問題是，考績評分的逐項細節，都要公開透明讓大家參與討論制訂，就有許多人卻步了。他的論文結論是，公務員並不真的期待能有一個「公民參與式」的考績制度，而只是偏向對自己有利的考績方式而已。

人事異動，在單位中總是最神祕且敏感的話題，因為前述的關說文化，有些人透過良好的關係，在人事競賽中取得相對的優勢。所以，誰能升官，背後往往有許多臆測。但事實如何，可能只有當事人知道。人事異動，成了公部門中最私密的熱門話題，扣人心弦，絕無冷場，即使討論熱烈，但不到派令發布時，沒人能百分之百肯定，而有時開獎的結果是出人意料的。

有位長官曾說，「會做事，不一定會當官」。所謂「沒有不聰明的長官」，能當上官的，想必有兩把刷子。只是兩把刷子，可能不是拿來刷油漆，而是拿來粉飾太平。如果能在關鍵時刻幫長官擋子彈，消弭媒體的攻勢，轉移輿論的焦點，就有很大的晉升機會。場面營造得風風光光，媒體新聞稿發得好，都潛在提升了民眾對政府施政的觀感，也創造日後選票的來源。但，這畢竟是行銷術，成功行銷的背後，還是該細看產品（施政）本身的品質如何，那些結構性的問題有去面對了嗎？不好的制度是否有改變？這些細微之處，都有用心的公務員努力投入，但，不見得被看見。

政府中，積極任事的態度並不見得受到歡迎，而拉攏關係的手腕，卻是向上攀升的祕訣。這是個「做人大於做事」的系統。為了防止上位者太會做人，所以制度端出許多防弊措施，但防到的，好像也是基層小咖而已。真正關係良好的，還是有各種管道能合法獲利（不論是有形獲利或無形獲益）。本質上影響制度運作的，是讓大家只想做好人，不想做好事。

不是說會做人不好，政府是個大團隊，人和才能政通。但如果創造人和只是為了鞏固自身權益，那便形成集體犯罪的第一步，稱為「利益共同體」。「對事不對人、對人不對事」是兩種極端情況：一，我不認識他，但我支持／採納他的作法；二，我認識他，所以我反對／封殺他的作法。這大概是溝通光譜上的兩個極端。後者應該是台灣政府常出現的樣態。我們應該不陌生，立院諸公常因為意識型態而全面杯葛某些議案。

這世界的事情本就無法二分，民主的精髓便建立在爭議出現時，正反雙方能夠理性討論，找出大家雖不滿意但尚可接受的妥協之道。然而，得到「理性結論」的前提是，必須「理性討論」。但政府部門在行政倫理、階級意識的無形約束下，在會議中通常能夠發言的，都是兩張口的，如果有不同意見，很難跨越「官大學問大」這道無形的牆。我們缺乏理性對話的包容性及空間，而這與我們習於「服從」的政府文化有相當大的關聯。

書籍簡介