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下個10年經濟、環境想共生,「國土計畫」千萬別打假球

這片花蓮海岸,竟一度要種光電板》花蓮豐濱新社的金黃色稻浪梯田,2021年曾被綠能業者鎖定為開發光電的寶地,但全案仍在討論中。(攝影者.程思迪)

上一次《看見台灣》,我們看到水泥礦業無止境的開發,掠奪環境資源,花了10年學習。

這一次,我們同樣看到單一產業,正大量的消耗自然資源,讓所有人都可能為潛在的環境風險—喝不到水、缺地、缺糧、排擠資源等,付出代價。

好消息是,我們並非毫無經驗,更不是毫無工具可用。

過去10年間,因為《看見台灣》而加速並催生了《礦業法》修法、《國土計畫法》立法。前者帶給我們的經驗是,經濟開發與環境保育可以透過辯論找到並存的平衡點,也替我們上了一課:產業開發不能只看經濟面向。後者,則給了我們工具,由上而下,彼此對焦目標、盤點資源,做取捨,以避免重蹈覆轍。

《國土計畫法》政策引導功能弱
部門各做各的,國土使用亂象恐持續

壞消息是,目前《國土計畫法》的功能還不到位,我們還得再加快腳步。

「目前的國土計畫跨部門政策指導性功能薄弱,產業、農業、個別區域怎麼發展,都沒有指引,這樣只會見樹不見林,」成功大學都市計畫學系特聘教授張學聖認為,不同部門都有土地使用需求,單一部門需求增加,就會擠壓到其他部門的量,「沒有政策引導的後果就是,彼此內耗。」

這個意思是,各部門本位主義、各行其是所造成的國土使用亂象,仍舊可能持續發生。

一如前述,10年之前,高山上滿是民宿、挖出大坑;10年之後,晶圓廠得剷平山坡、鋌險設在斷層帶旁,甚至,讓田埂間、山坡上,散落太陽能光電板。最後,受傷的是全體。

.為解決台灣國土發展亂象,政府2015年訂定《國土計畫法》,2018年提出「全國國土計畫」。2021年,各縣市提出「縣市國土計畫」,根據人口、自然環境、產業特性、發展願景來做國土規畫,須符合由上而下的一致性規定,如農地、科學園區、工業用地的總量。

.能源、農業、工業、住宅、觀光、保育等部門,也要各自提出部門發展策略。如經濟部能源局的「能源用地白皮書」,未來就會接軌到部門策略中。

.2025年5月,中央政府公告國土功能分區後,正式上路,未來國土都將劃入國土保育、海洋資源、城鄉發展、農業發展等4大分區,不能再如過往任意變更。

以近幾年爭議最大的能源與農爭地為例,許多學者認為,是因國土、農政與能源單位缺乏橫向溝通,才導致業者自行尋找適合地點、整合地權,發生各種亂象與弊案。民進黨立委洪申翰說,其實其他各地也正在發生,並非台灣獨有,大家都在學習怎麼面對與處理。

研擬能源用地白皮書
保障利害關係人、由政府出面主導

經濟部政務次長曾文生接受商周專訪時坦言,能源局這幾年確實不斷在「校正」做法,從去年開始就在研擬「能源用地白皮書」,針對能源土地使用提出發展原則,因而找了農委會、內政部討論,提出劃設綠能發展專區的概念。

「找出適合的區位,讓它的規範可被建立、廠商是被遴選的,有人可以課責,明確的對口,」曾文生說,這概念類似規畫產業園區,可以做整體規畫、公共性的設想,並在框架內,讓所有利害關係人都受到一定程度的保障。

他也舉例,目前農委會提出可能用於光電設置的區位,包括地層下陷、低地力地區,從這些區位尋找出適合位置後,就可以要求廠商從光電板搭建的設置、地貌的恢復、部分農作等,得明確遵守規則。

至於,對業者而言的誘因是,過去業者得獨自面對饋線(編按:配電系統或輸電網絡中的外圍線路)、變電站、升壓站設置,甚至整合分散地主的問題,未來有了政府出面,可以省去不少溝通成本。「園區也可以形成經濟規模、產生綜效,以往(發電裝置容量)一百KW(瓩),饋線蟑螂可以占用,但如果是一百MW(百萬瓦),就是投資了,這需要政府跨部門協助,讓綜效發生,才會進到這階段。」

其實,不只能源局正在規畫用地白皮書,農業部門也正在整理農業部門的用地計畫。只是,部門彼此之間能否串接,縣市間的計畫能否符合全國國土發展框架,磨合的時間,是否追趕得上產業發展的需求、環境被消耗的速度?

歷經上個10年,我們應該懂得環境與經濟發展,不是零和遊戲。很難,但我們仍舊可以找到並存共生的方法,這次,是不是也可以?

本文完
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