民國13年3月12日國父孫中山先生在北平協和醫院說完「和平、奮鬥、救中國」離國人而去,留下了「平均地權」與「地盡其利,地利共享」的理念與初步架構。這個「理念」在台灣被以「平均地權條例」的方式,至今整整「實踐」了一甲子,民國43年8月26日總統制定公布平均地權條例。

60年後,同樣是甲午年同樣的8月26日,訴求「居住人權入憲,終結強拆迫遷;改革房產稅制,杜絕投機炒作;檢討公地法令,停建合宜住宅;廣建社宅達5%,成立住宅法人;發展租屋市場,制訂租賃專法」的「巢運」,正式啟動。

這是個值得「紀念」,也值得「批判」的日子。或許是個巧合,但也可能是歷史循環的必然。120年前的甲午戰爭,讓台灣成為亞洲最早現代化的地方之一;60年前制定的平均地權條例,讓台灣的土地管理制度有了法治與方向…。然而,在60年來人治與金權政治的扭曲與摧殘下,「平均地權」這四個字似乎已變成用來戲謔真理的笑話。

近30年前我進政大地政系讀書,這個系很特殊,被賦予「信仰與推展」平均地權的職責。學長們總會交代,考試遇到不會的題目,只要寫「地盡其利,地利共享」這八字箴言就不會被當。去年地政節大會我受邀演講,在演講最後當著許多師長、學長姐與地政界先進面前,大膽地要求全場跟著我呼口號。當然就是「地盡其利,地利共享」這已成為地政人共同基因的八個字。會後,不少人跟我反應:「好久沒聽到這句話了」、「大聲喊出八字箴言,好爽!」

平均地權是:讓土地有效率使用、利益公平分享

過去30年,平均地權像個沒落的貴族,很怕被認出他曾經代表過的理想風華,很少人會認真看待他,很多人甚至故意選擇遺忘。而且,人們看到平均地權的「平均」二字,便直覺地認為只是非常左派的強調公平或反商反經濟,沒有認真理解他有關效率的積極意義。

其實,「地盡其利,地利共享」是一句不易挑剔的真理,卻也是一個難以清楚定義的目標,更不可能有一定的作法或方式。最簡潔的解釋,這八個字前面講的是「效率」,也是核心目標;後面四個說的雖然是「公平」,但公平的目的還是包含著效率。所以八字箴言的直接解讀,就是讓土地(或不動產)被有效率的使用,並且讓土地所創造出來的利益公平合理地由全民共享,讓人民與土地都能發揮價值。所以,可以讓這個目標更具體發生,或者可以避免脫離這項目標的各種作為,都可以被稱為「平均地權」,都符合「地盡其利與地利共享」。

平均地權更積極的觀點是,「政府」要擔負起讓土地有效率使用,讓利益公平分享的職責。少了有能力有擔當的政府,平均地權便只是一句空話與口號,甚至成為政府失能的遮羞布。同樣地,平均地權也不是非得緊抱「土地增值稅」大腿,就可以被維護或者才可以算是正統。

國父的平均地權理念:以「地價稅」為核心

平均地權該怎麼做?其實國父約略有交代。從孫文的相關論述中可理解「平均地權」的核心在於「值百抽一」的地價稅[註1]。這一方面因為孫文建構此論述時,明顯認同亨利喬治(Henry George)「土地單一稅制」觀念,認為對土地課較重的稅負,可以促進土地有效利用,也可以將社會經濟進步所產生的自然增值(或稱為「不勞而獲」),透過土地稅來收歸國有讓全民共享。所以國父的平權理念是以「地價稅」為核心,在孫文的論述中從未見過有關「土地增值稅」[註2]的論述。

然而,60年前台灣發明了「土地增值稅」,也開啟了地政學派與財政學派在土地稅制的長年論戰。到國父逝世90年後與平均地權條例實施60年後的今天,中華民國財政部為了推動符合國際共同標準的「不動產交易所得稅」,還得小心翼翼,左閃右躲的避開「土地增值稅」這塊大石頭。

身為地政系科班訓練出身,留著平均地權血液的我,30年來一直問自己:該被遵循與維護的,到底是「效率與公平」的原則,「地盡其利地利共享」的理想,還是「平均地權」與「土地增值稅」這些名詞?