台北市長柯文哲出席「交通會報」提及公共運輸發展時,對淡海輕軌計劃的前景用了一句傳神又有趣的話形容:「會虧到不省人事」─這番警言值得正在推動軌道建設熱頭上的各地方政府與行政院稍微慎思。

柯文哲說政府在規劃交通建設上,都沒將人口變化的因素考慮進去,淡海輕軌路線「周邊路段人口少,且空屋率超過一半,淡海輕軌要給誰用,那條會虧到不省人事」。新北市府當然反駁,強調淡海輕軌「不只是做通勤也有觀光效能,不以賺錢做唯一考量」。新北市副市長侯友宜之後也在臉書發文隔空與柯交火,強調新北市將近400萬人口,勢必會有輕軌的交通需求。

撇開淡海輕軌是真有需求、還是真會虧到「不省人事」不談,柯文哲至少點出一件重大交通建設推動前,一定要考慮的重點:未來的政經社會變化。

台灣的上一波「軌道建設熱潮」應該是25年前,郝柏村提的「六年國建」計劃,除了已動工的台北捷運(台北縣市)外,從南到北的高雄、台中、台南、桃園、新竹,全部都要蓋都會捷運;西部走廊要建高鐵、台鐵蓋完南迴、各都市的鐵路要地下化。成果如何,外界都已看到:超過一半計劃至今仍屬「規劃案」,有推動且完成的計劃則都在10多年之後,其中尤以高鐵最值得提出作為借鏡。

高鐵計劃提出時,台灣經濟成長率高、人口持續增長,西部走廊運輸需求快速成長;當高鐵以BOT方式釋出時,吸引國內所有財團加入搶標。但高鐵完工通車後,雖然成為西部走廊最重要的大眾運輸工具,但卻碰上運量遠低於當初預期,財務難以平衡;原本作為重要獲利來源的高鐵特定區土地開發,在高鐵通車10年後仍是荒蕪一片。

原因倒不是高鐵品質太差、或高鐵公司經營不善、努力不夠,而是碰上當初無人能預期的政經、社會變局。台灣經濟從早期的9-10%高成長進入6%左右的中度成長,今日則是處於1-2%低成長中,原本預期經濟成長帶來的商務需求遠低於預估。社會方面,台灣的少子化來得又快又急,原本每年有40萬的新生兒,在規劃高鐵時仍在37萬左右,但之後快速下降,當高鐵動工時已跌破30萬,現在剩下20萬左右。

無論是經濟低成長或少子化,目前仍看不到反轉可能。如果不顧現實強推,結果可能就是交通部長賀陳旦對軌道事業的評語:生下來容易,要養不容易。高鐵最後以國營化加上延長特許時間紓解財務。原本以BOT推動的高雄捷運,因運量不足、虧損嚴重、瀕臨破產─就是柯文哲說的「虧到不省人事」吧,在通車5年後只好由而政府買回再交給高雄捷運公司營運。經過近10年慘淡經營,高雄捷運號稱有盈餘了─但實際上只是收入超過變動成本,不是真實會計上的盈餘。

行政院3月要提出前瞻基礎建設計劃,總金額在1兆元上下,其中半數左右是軌道建設─包括各都市的鐵路地下化、捷運、台鐵工程等。如果財務不用考慮、資源可無限使用,就全部都作吧,每一項都肯定可以「增進地方福祉」,但問題是財務永遠是重點、資源一定有限。

更重要的是台灣已不是那個經濟快速持續成長、人口也能呈近「等比級數」增加的台灣。如果人口停滯甚至減少,加上許多地方的大眾運輸原本不發達、民眾習於騎車、開車,蓋了捷運是否能發揮效益─甚至是否真有需要,都該想清楚。否則,把捷運「生下來後」,可能20年、30年的運量收入,都比變動成本低,那就變成財政黑洞。

各地方爭相爭取軌道建設,可以理解,但也該拿出專業評估說話來爭取,不要動輒用「沒有捷運(或高鐵、或鐵路地下化),難道xx市(縣)民是二等公民嗎?」這種民粹語言。如果未來20年,台灣人口停滯、甚至減少、外流,還會有多少地方真需要蓋捷運?

公共建設,特別是交通建設,確實有其相當大的外溢效果,不能純以自償性作決策,但也不能只靠政治與民粹作決定。政客別只想爭取建設作政績,卻把虧損留給後人,害後面接手者「不省人事」。

※本文獲「風傳媒」授權轉載