在公務人生裡,考績無疑是生命中最重要的事。當然,有些在公務江湖中打滾已久的瀟灑哥早已不介意考績,專心外務的經營。但對於初入公門的新人來說,未來仍可期,考績是為長官認真賣命的重要動機。公門中的潛規則是:剛進來一年的新人,給乙;剛轉調進來的人,給乙;常與主管意見相左的,給乙;會做事還需要聽話,才給甲。做事一半,但做人滿分的,通常是甲。

人評會中,往往是人性彰顯之時,平時辦事不見得堅持的人,到此時變得堅毅無比。進入文官學院第一週,講師就告訴大家,對於公務員來說,考績是一件重要的事情。但我也觀察到,年輕一輩的公務員,有些似乎很早就參透,並不以被打乙為意。他們無所求,只求一份薪水穩定的工作。

但對於某些人來說,升遷的追求,是公務生涯中成就與否的評價。他們不是很在意自己真正推動了什麼了不起的業務,而是在於每個時期對長官是否有下對藥、灌對迷湯。因此,官場中常見的八卦是:「今天長官心情如何?」長官的一舉一動,也必須格外留意,因為可能都透露出意向動態的蛛絲馬跡。

考績是主管帶人的操縱線,甲or 乙?主管說了算。大部分的新人會依照長官怎麼交辦就怎麼做,大家都怕得罪長官,成了黑名單。但是,老鳥就未必吃這一套,因為不論主管怎麼打考績,他早已無關痛癢。這兩種情況會造成:年輕公務員除了依法行政,還奉命行事,久了,也忘記去思考事情的本質,反而比較在意的,是長官怎麼想。年長的公務員,則是多一事不如少一事的心態隨著年紀累加,反正到了一定階段,公務生涯輪廓大概就底定了,無須再計較,也無須再積極任事。

另一種情況是,對於主管來說,有些老鳥並不好應付,所以乾脆都讓年輕聽話的來,勞逸不均於是成形。年輕人開始覺得,多學習反而多事情,乾脆都不要說、不要學,保持低調,假裝很一般。所以,很少看到公務界的點子王。點子越多,主管不見得愛,另一方面,最後可能就是「自己的點子自己做」的結局。想當然耳,最後大家都成為順著長官話講,具衝擊性的討論對話方式在公務界是不被歡迎的,當然這跟在學校時代,老師就不鼓勵學生進行激烈辯論有關。我們太害怕失和的氣氛。

有些人則是超脫了,但太不在意考績的結果,就是永遠只有在意考績的人能夠上得了檯面,成為長官。於是,可以想見,在意升遷的人獲得升遷後,依照性格不滅原理,他當了長官後還是會很在意升遷;還是會很在意長官怎麼想,一般民眾的想法,其實並不在他們的主要考量中。因為上頭交代,下面照單全收,但上頭可能在追求升遷的過程中,心心念念想的是個人表現,與社會責任漸行漸遠。

官場文化,就是揣摩上意的文化、就是害怕得罪人的文化。於是,原本該被解決的複雜結構性問題,很難在官場文化中被理性討論,因為背後有太多包袱需要清點及顧慮。「現場氣氛融洽,活動圓滿達成」是我們常用的官方新聞稿結尾。

誰把主管的管理工具拿走了

考績制度「玩假的」已是不爭的事實,高比例的考列甲、乙等及「人人有獎」的考績獎金,使考績制度變成「吃大鍋飯的假平等」,對此,考試院長關中曾語重心長地言道:「考績是管理績效的工具,不是公務員的權利」。然而,我國經歷20年的政府改造及考績法的多次修正,暫不論政府績效是否真的有所改善,人民依然將官僚體系視為貽誤效率的龐然大物,考試院砸破「鐵飯碗」的大動作改革,自然獲得民間的熱烈支持。儘管經過兩年多的擾攘後,就將丙等比例下修為1%~3%的浮動下限,但改革儼然成為親痛仇快的壯烈場景。(引自黃重豪的論文:〈參與的理想或授能的幻想?從民主行政重構政府績效管理制度〉,2011)

人有安於慣性的習氣,當一件事情做久了,很容易變成例行公事,這不只在公部門,在私人公司也是如此。但私人公司有業績、績效評比作為激勵員工克服慣性的工具,對政府來說,考績應該也是同等功能。可惜我們的考績制度,99.8%以上的人能拿到乙等以上的考績。初入公門的新鮮人會追逐甲等而有多一點的衝勁,但如果待久了,對於官場文化看破了,對升遷看淡了,注意力開始轉移到其他事情上,每年把30天事病假請完,自請乙等的也不少。

有時候,資深前輩會告訴新人,一開始不用那麼認真,反正你很菜,大概註定會被打乙等。進入政府新人年,不知為何變成考績委員(大概老鳥都互有糾結),當時考績的打法,是各部門都要拉三分之一的人出來打乙等。根據科室主管的評定成績,最後幾名打成乙等,剩下不足的名額,由考績委員共同投票,分兩輪,票數最高的那幾個,也要被打乙等。大概因為我是考績委員,除了我之外,所有的新人在第一輪都中箭落馬,而我在第二輪中,也變成乙等。

我還記得那一年,辦理的是玉山參選世界新七大奇景的活動,最後一週全國不分電視、廣播、網站首頁,甚至地方議員都主動召開記者會,全力衝刺要讓玉山入圍。即使最後功敗垂成,那年還真的是很熱血的一年。不過,我是新人,乙等限定。

《商業周刊》「七年級公務員自爆:我那浪費青春的工作」的專題中,做了關於公務員考績制度的報導,也反映了上述的問題。最後歸納了幾個考績法修正的具體建議,例如:一,在甲乙丙等之外,加入優等,讓認真的公務員被看見。二,考績要分級評比(新人跟新人比,老人跟老人比,主管跟主管比)。三,打破一體適用的考績制度,根據不同職務制定評比項目,讓考績能與職務對應。

我則認為,考績評鑑應納入員工互投(不記名投票,互相打分數),並且不只主管打員工考績,也讓員工組成評鑑委員會提供意見,作為主管考績被評等的參考依據。在一些小單位,或許可以加入科室間的績效評比,依據評比作為各科室乙等人員比例的分配,改變各科室固定比例乙等的作法(大單位因為組織業務複雜,比較難進行這樣的科室間評比)。

公務員或多或少都認為現行考績制度不盡公平,然而,如果真的要修正考績制度呢?大家的態度又是如何?根據政治大學公行所黃重豪的論文指出,「基層對考績制度普遍認為有需要修正的地方,認為現行考績制度不但有失公平,也難以藉由考績提升公務員的企圖心」。但問到要進行制度修正的細節問題,比方說:直接參與考績辦法的制訂,大家又擔心被主管標記、或擔心增加額外的工作量及行政程序,結果全因怕麻煩而退縮了。

在某直轄市擔任戶政事務所服務窗口的菜鳥承辦人員說,戶政業務繁雜,且需要第一線接觸民眾,過去的新進人員要上手,必須經由師徒制來傳授經驗。有一位固定的師傅看起來不錯,但畢竟不像水電或是車輛維修一般的技術工,行政業務有時必須要多方協調,當徒弟去請教別人的師傅時,很可能會踢到鐵板。因此,小菜鳥建議能夠針對新人,規劃一個整體性的訓練計畫。這樣的提議,在戶政事務所內算是改革性的提案,小小菜鳥怯怯地提出,心裡做好「自己的提案自己做」的心理準備(通常誰提的就誰做啊)。

結果是,科內的師傅們在小菜鳥殷切的眼神下動搖了,初步願意調整過去積習多年的傳承方式。但人事制度的調整需要牽涉跨部門的配合,即使菜鳥承辦很積極地表達願意承擔訓練規劃的工作,但師傅們想到為了人事訓練要上簽呈說服上層長官、要召開跨科室的會議協調,就又冷冰冰了下來。

要推動公務革新,要提升公務績效,讓認真的公務員獲得應有的鼓勵是基本條件。前考試院長關中任內多次提出考績制度應修正的建言,2010年送入立法院審議的考績法修正草案,直到現在仍躺在立院。原先修正案中,規定單位中必須有3%公務員的考績是丙等,但後來在司法法制委員會討論時,被調整為1%~3%。但關鍵可能不是多少人被打丙等,而是真正勇於任事者能不能得到應有的鼓勵,在甲等之外另外,給予優等的獎勵(像北市府用首長特支費訂出「市長即時獎勵績優團體與個人核發獎金」);認真的新人不必跟老鳥比,而是按照年資/職務屬性分級評比;另外,不同部門間皆以相同比例來打乙、打丙的考績制度是否恰當,是人事改革應該思考的。

人才,是組織的最大資本;但政府中,人才還是奴才往往分不清。考績法不修,原本應該是管理工具的考績制度,變成人人有獎的小贈品,有些人根本還不想拿,反正不拿也不能奈我何。